Aiuti di Stato e concorrenza | La Commissione europea proroga il Quadro Temporaneo di aiuti alle imprese per fare fronte all’emergenza da COVID-19 e vara una nuova misura. Gli scenari futuri tra Recovery fund e Green deal della Commissione

Il 13 ottobre 2020, la Commissione europea ha aggiornato il “Quadro temporaneo per le misure di aiuti di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19“, prorogando le misure ivi previste, e individuando ulteriori misure (aiuti sotto forma di sostegno per i costi fissi) che ritiene compatibili a norma dell’articolo 107(3), lett. (b) TFUE in ragione della pandemia di COVID-19.

Le modifiche vanno ad aggiungersi a una serie di aggiornamenti che hanno riguardato, negli scorsi mesi, il Quadro Temporaneo, varato il 19 marzo 2020 [1]; tra cui le misure di ricapitalizzazione delle imprese da parte dello Stato, già oggetto di un nostro approfondimento.

1. Proroga delle misure previste dal Quadro Temporaneo

Con la recente modifica la Commissione ha inteso, innanzitutto, prorogare l’applicabilità del Quadro Temporaneo per rispondere alle esigenze costanti delle imprese nell’attuale contesto di emergenza sanitaria. Il termine ultimo per l’erogazione degli aiuti era inizialmente previsto per il 31 dicembre 2020, fatta eccezione per le misure di ricapitalizzazione, indicato nel 30 giugno 2021.

La Commissione ha valutato, da un lato, le circostanze eccezionali della pandemia di COVID-19 nonché le perduranti difficoltà che indicano che la ripresa potrebbe essere più lenta e incompleta di quanto inizialmente previsto e, dall’altro, l’adeguatezza del Quadro Temporaneo al fine di garantire che le misure di sostegno nazionali aiutino in modo efficace le imprese colpite durante la pandemia, limitando nel contempo distorsioni nel mercato interno.

La Commissione riconosce che se, da un lato, il Quadro Temporaneo si sta rivelando utile come strumento per affrontare le conseguenze economiche della pandemia, dall’altro il suo utilizzo ha evidenziato l’esistenza di disparità nel mercato interno, principalmente dovute alla differente capacità di spesa e di bilancio tra i diversi Stati membri.

Sulla scorta di tali considerazioni, la Commissione ha ritenuto pertanto accettabile una proroga limitata delle misure previste nel Quadro Temporaneo (fino al 30 giugno 2021) e, per quanto riguarda le misure di ricapitalizzazione, fino al 30 settembre 2021, per garantire un sostegno efficace alle imprese colpite dalla crisi cercando di preservare, al contempo, l’integrità del mercato interno.

A fronte delle gravi incertezze che caratterizzano la ripresa, la Commissione anticipa sin d’ora che entro il 30 giugno 2021 valuterà se il periodo di validità del Quadro Temporaneo debba essere ulteriormente prorogato.

2. Sostegno per la copertura dei costi fissi delle imprese

Di rilievo è poi la nuova misura varata dalla Commissione, che consente agli Stati di sostenere le imprese contribuendo temporaneamente a coprire una parte dei loro costi fissi.

Un cambio di paradigma rispetto al tradizionale approccio della Commissione, che da sempre privilegia l’opzione di aiuti correlati alla ristrutturazione delle imprese. Nella situazione data, tuttavia, la Commissione riconosce che, per alcune imprese, un eventuale ridimensionamento potrebbe non essere un’opzione efficiente, se ciò comporta ingenti costi di ristrutturazione. La misura, dunque, è finalizzata a sopperire al fabbisogno di liquidità delle imprese e a evitare il deterioramento del capitale, consentendo alle imprese di proseguire le attività commerciali.

La nuova misura dovrà essere concessa dagli Stati nel quadro di un regime di aiuti a favore di imprese che subiscono, durante il c.d. “periodo ammissibile” (compreso tra il 1° marzo 2020 e il 30 giugno 2021) un calo del fatturato di almeno il 30% rispetto allo stesso periodo del 2019.

Il sostegno contribuirà a coprire una parte dei costi fissi dei beneficiari, non coperti dagli utili e da altre fonti (quali assicurazioni), fino a un importo massimo di 3 milioni di euro per impresa.

In linea con quanto previsto per gli altri strumenti di sostegno previsti nel Quadro Temporaneo, l’aiuto non può essere concesso a imprese che si trovavano già in difficoltà (ai sensi del regolamento generale di esenzione per categoria 651/2014 a) il 31 dicembre 2019. In deroga a quanto precede, gli aiuti possono essere concessi alle microimprese o alle piccole imprese che risultavano già in difficoltà al 31 dicembre 2019, purché non siano soggette a procedure concorsuali per insolvenza ai sensi del diritto nazionale e non abbiano ricevuto aiuti per il salvataggio o aiuti per la ristrutturazione. 

L’aiuto può essere concesso sotto forma di sovvenzioni dirette, garanzie e prestiti, a condizione che il valore nominale totale di tali misure non superi la soglia sopra indicata per ciascuna impresa.

Già con il D.L. n. 34/2020 (“Decreto Rilancio”), convertito in legge (L. n. 77/2020), il Governo aveva previsto alcune misure relative agli sgravi temporanei sui costi fissi delle bollette elettriche per le PMI (v. in proposito art. 30 Decreto Rilancio).

Nel disegnare eventuali ulteriori misure di aiuto, spetterà ora al legislatore italiano e a quello degli altri Stati membri conformarsi ai principi e alle condizioni indicate nella Comunicazione della Commissione del 13 ottobre 2020.

3. Ulteriori modifiche e aggiustamenti del Quadro Temporaneo

Con riguardo agli aiuti alla ricapitalizzazione, la Commissione introduce poi alcuni adeguamenti e chiarimenti, di carattere tecnico, riguardanti il meccanismo di uscita dello Stato dall’investimento, rivolti essenzialmente alle imprese che erano già di proprietà pubblica antecedentemente all’erogazione delle misure in questione.

Inoltre, a fronte delle persistenti difficoltà delle assicurazioni private a coprire i rischi dei crediti all’esportazione, la Commissione ha prorogato fino al 30 giungo 2021 l’elenco dei paesi verso i quali la Commissione ritiene temporaneamente che i rischi associati alle esportazioni non siano assicurabili sul mercato.

4. Aiuti approvati e possibili scenari futuri: le misure di cui al Recovery and Resilience Facility e l’interazione con il Green Deal della Commissione

Ad oggi, la Commissione ha autorizzato circa 250 misure di aiuti sulla base del Quadro Temporaneo che, lo ricordiamo, è stato emanato sulla base dell’art. 107(3) TFUE, lett. b), la deroga del Trattato che consente la concessione di aiuti volti a rimediare a un grave turbamento dell’economia degli Stati membri.

Altri aiuti connessi alla crisi sono stati approvati al di fuori del Quadro Temporaneo, o in applicazione diretta dell’art. 107(3) TFUE, lett. b) (14 misure) o sulla base dell’art. 107(2) TFUE, lett. b), relativo agli aiuti destinati a ovviare a danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali (19 misure) o dell’art. 107(3) TFUE, lett. c), che consente l’erogazione di aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche (3 misure).

Finora, i principali beneficiari delle misure sono state le imprese tedesche, mentre le imprese degli Stati membri con minori capacità di spesa sono ovviamente sfavorite. Dei circa 2,94 miliardi di euro in aiuti ad oggi autorizzati, circa il 52% riguarda la Germania (contro circa il 15% relativo all’Italia e il 14% della Francia).

Anche per far fronte a tali asimmetrie, in seno al Consiglio è stato raggiunto il 6 ottobre scorso un accordo politico sul Recovery and Resilience Facility, uno strumento con una dotazione pari a 672,5 miliardi di euro che fornisce agli Stati membri sostegno finanziario per intensificare gli investimenti pubblici e le riforme dopo la crisi COVID-19. Si tratta dell’asse portante del Next Generation EU (“NGEU”), o Recovery Fund, il nuovo strumento per la ripresa che rafforzerà il bilancio dell’UE con finanziamenti raccolti sui mercati finanziari per il periodo 2021-2024. Quest’ultimo ha una dotazione complessiva pari a 750 miliardi di euro (390 di contributi a fondo perduto e 360 di prestiti) e le sue principali caratteristiche sono state discusse dai leader dell’UE nella riunione del 17-21 luglio 2020.

Lo strumento – non ancora approvato dal Parlamento europeo, che rivendica maggiore dotazioni per strumenti genuinamente “comunitari” come i programmi Erasmus –  si fonda su tre pilastri di carattere programmatico : i) misure a sostegno degli sforzi profusi dagli Stati membri per riprendersi dalla crisi; ii) misure volte a stimolare gli investimenti privati e sostenere le imprese in difficoltà; iii) rafforzamento di programmi strategici dell’UE per accelerare la duplice transizione verde e digitale.

Per ricevere aiuti in base al Recovery and Resilience Facility, gli Stati membri devono preparare piani nazionali che definiscano il programma di riforme e investimenti fino al 2026, compresi target intermedi e finali e costi stimati. Almeno il 37% della dotazione del piano dovrebbe sostenere la transizione verde e almeno il 20% la trasformazione digitale.

Gli Stati membri sono stati incoraggiati a sottoporre i loro progetti di piani alla Commissione a partire dal 15 ottobre 2020 e dovrebbero presentare i piani in via ufficiale entro il 30 aprile 2021. Sono ritenute ammissibili, secondo l’accordo raggiunto in seno al Consiglio, le misure avviate a partire dal 1° febbraio 2020.

Notizie di stampa riportano che l’Italia ha presentato pochi giorni fa alla Commissione le proprie Linee Guida per la definizione del Piano nazionale di ripresa e di resilienza, approvate dal Parlamento il 13 ottobre. Il prossimo step dovrebbe essere quello di presentare il piano entro fine anno così da poter iniziare ad avviare l’interlocuzione formale con la Commissione a partire da inizio 2021.

Secondo lo schema concordato, la Commissione dovrà valutare entro due mesi (salvo proroghe) i piani per la ripresa e la resilienza degli Stati membri o, se del caso, i relativi aggiornamenti. La valutazione dei piani deve essere approvata dal Consiglio mediante decisione, che dovrebbe essere emana entro quattro settimane dalla proposta della Commissione.

La Commissione dovrà valutare le misure proposte anche alla luce della normativa in materia di aiuti di Stato. A tal fine, la Commissione ha dichiarato di voler collaborare con gli Stati membri per garantire che i progetti di investimento siano compatibili con le norme in materia di aiuti di Stato fornendo anche modelli che delineano le condizioni in base alle quali le misure saranno autorizzate.

Si può prevedere che alcune di queste misure non rientreranno nel campo di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato, in quanto misure generali (ad esempio quelle per sviluppo infrastrutturale, a sostegno della sanità, dirette ai cittadini ecc.), e che altre non dovranno essere notificate alla Commissione, in quanto rientranti nell’ambito applicativo delle esenzioni per categoria. Ma si profila anche un rilevante ambito di applicazione della disciplina in materia di aiuti con tutte le più tipiche conseguenze (tra cui il rischio di sospensione dell’aiuto erogato nonché di restituzione allo Stato), per misure che dovessero essere accertate incompatibili mediante una decisione della Commissione, che potrebbe essere sollecitata anche da una denuncia di un concorrente.

Viene allora in rilievo la parallela operazione di revisione degli orientamenti e comunicazioni settoriali (c.d. fitness check) che la Commissione ha annunciato di voler portare a termine entro la fine del 2021, anticipando che alcune condizioni relative agli aiuti a sostegno della transizione verde e di quella digitale saranno modificate nella direzione di facilitare l’accesso alle misure, oltre alla possibile introduzione di “bonus verdi” ed altri meccanismi [2] di incentivazione per misure a favore dell’ambiente.

Il quadro si completa con la consultazione pubblica lanciata dalla Commissione il 13 ottobre sulla interazione generale tra European Green Deal e diritto europeo della concorrenza. La consultazione [3] è aperta sino al 20 novembre e si prefigge l’obiettivo di esplorare se e come le regole su aiuti di Stato, intese restrittive e abusi di posizione dominante, nonché il controllo delle concentrazioni, possano o debbano trovare nuove applicazioni e interpretazioni nel contesto degli obiettivi dell’European Green Deal.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale. Per ulteriori informazioni contattare Bernard O’Connor, Luca Toffoletti o Francesco Mazzocchi.

[1] Qui il nostro approfondimento. Segnatamente, il 3 aprile 2020 la Commissione adottava una prima modifica per consentire di accelerare la ricerca, la sperimentazione e la produzione di prodotti connessi al COVID-19, tutelare i posti di lavoro e sostenere ulteriormente l’economia durante la crisi. In data 8 maggio 2020, la Commissione adottava una seconda modifica, volta ad agevolare ulteriormente l’accesso al capitale e alla liquidità per le imprese colpite dalla crisi. Il 29 giugno 2020 essa ha adottato una terza modifica intesa a sostenere ulteriormente le microimprese, le piccole imprese e le start-up e ad incentivare gli investimenti privati.
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1247
[3] https://ec.europa.eu/competition/information/green_deal/call_for_contributions_en.pdf