Articoli
05/10/2023
Energia e Infrastrutture

Bozza del Decreto Attuativo del D.Lgs. 199/2021 sulle Aree Idonee

  1. Premessa

Il presente documento ha la finalità di fornire una sintesi della normativa relativa alla individuazione delle aree idonee inclusa nella bozza del decreto attuativo del D.lgs. 199/2021 e affronta le tematiche più significative per coloro che intendono sviluppo progetti finalizzati alla installazione di impianti da fonti rinnovabili (“FER”) sul territorio nazionale[1].

 

  1. Obiettivi delle Linee Guida

In attuazione dell’art. 20, commi 1 e 2 del D.lgs. 199/2021, è stata elaborata la bozza di decreto attuativo contenente le linee guida (“Linee Guida”), di cui sono circolate più versioni, una risalente a luglio 2023 e quella più aggiornata di settembre 2023, per l’individuazione delle aree idonee (“Aree Idonee”) per l’installazione di impianti FER. In particolare, il decreto stabilisce i principi per l’individuazione delle Aree Idonee al fine di raggiungere l’obbiettivo dell’installazione entro il 2030 di una potenza aggiuntiva di 80 (ottanta) GW da FER sul territorio nazionale (art. 1 delle Linee Guida).

A tale proposito, all’art. 2 le Linee Guida includono una tabella nella quale viene indicata la ripartizione regionale di potenza minima per ogni anno a partire dal 2023 e fino al 2030.

Una volta che il decreto entrerà in vigore, le Regioni dovranno emanare una legge per l’individuazione delle Aree Idonee secondo i criteri stabiliti dalle Linee Guida.

 

  1. Le tipologie di area e i criteri per l’individuazione delle Aree Idonee

Le Linee Guida suddividono le aree in tre diverse categorie:

a) Aree Idonee;
b) aree non idonee; e
c) aree d. ordinarie.

Per quanto attiene le Aree Idonee, l’art. 8 delle Linee Guida include i criteri di cui devono tenere conto le Regioni ai fini della loro individuazione. In particolare, la lett. e) di tale articolo stabilisce che sono individuati specifici criteri per definire come Aree Idonee:

  • le superfici occupate dai bacini artificiali di accumulo idrico e da canali artificiali per la difesa idraulica del territorio;
  • le superfici e le aree industriali dismesse e altre aree compromesse, aree abbandonate e marginali quali, a titolo di esempio, aree non classificate, sottoposte ad attività abusive, terreni improduttivi, miniere e cave, discariche, aree contaminate, ex aree militari.

Inoltre, alla lett. f) del medesimo articolo sono considerate

Aree Idonee:

  • i siti dove sono già installati impianti della stessa fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica per potenziamento o ricostruzione, eventualmente abbinati a sistemi di accumulo, che, ad ogni modo, non comportino una variazione dell’area occupata maggiore del 20% (venti per cento). Tale limite non si applica per gli impianti fotovoltaici (“Impianti FV”) installati su aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 (cinquecento) metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere ai sensi dell’articolo 20, comma 8, lettera c-ter), numero 1, del D.lgs. 199/2021;
  • i siti oggetto bonifica ai sensi del D.lgs. 152/2006;
  • le cave e miniere cessate, abbondonate e non suscettibili di ulteriore sfruttamento;
  • i siti e gli impianti nella disponibilità di Ferrovie dello Stato, dei gestori di infrastrutture ferroviarie, delle società concessionarie autostradali e delle società di gestione aeroportuale all’interno dei sedimi aeroportuali;
  • fatti salvi i punti di cui sopra, le aree che non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.lgs. 42/2004 (“Codice dei beni Culturali”), né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell’articolo 136 del medesimo decreto legislativo. Ai soli fini del presente punto, la fascia di rispetto è di 3 (tre) chilometri per gli impianti eolici e di 500 (cinquecento) metri per gli Impianti FV;
  • i beni del demanio militare, i beni del demanio o a qualunque titolo in uso al Ministero dell’interno, i beni immobili individuati dall’Agenzia del demanio;
  • le superfici degli edifici, delle strutture e dei manufatti su cui vengono realizzati Impianti FV, nonché le aree per la realizzazione delle opere funzionali alla connessione alla rete elettrica, qualora rientranti fra le tipologie per le quali è applicabile il regime di manutenzione ordinaria ai sensi dell’art. 7-bis, comma 5 del D.lgs. 28/2011.

Esclusivamente per quanto attiene gli Impianti FV e gli impianti di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del Codice dei Beni Culturali, sono considerate idonee (c.d. solar belt):

  • le aree agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 (cinquecento) metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere;
  • le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti ai sensi del D.lgs. 152/2006, nonché le aree agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 (cinquecento) metri dal medesimo impianto o stabilimento;
  • le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 (trecento) metri.

Per gli impianti eolici, fermo restando quanto previsto dalla lettera f), punto 1 dell’art. 8 delle Linee Guida, le aree idonee sono individuate sulla base della valutazione di un’adeguata ventosità dell’area. A tali fini, le Linee Guida nella versione circolata nel settembre 2023 indicano come adeguata una ventosità tale da garantire una producibilità maggiore di 2.150 (duemilacentocinquanta) ore equivalenti a 100 (cento) metri di altezza, contro le 2.250 (duemiladuecentocinquanta) ore previste, invece, dalla bozza circolata nel luglio 2023.

Relativamente alle aree non idonee, invece, queste sono i siti ritenuti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti. A tale riguardo, le Linee Guida stabiliscono che Regioni e Province, ove necessario, debbano provvedere ad aggiornare la lista delle aree non idonee individuate ai sensi dei criteri di cui all’Allegato 3 delle linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili introdotte dal D.M. 10 settembre 2010, come successivamente integrato e modificato.

Infine, la bozza di decreto identifica le aree ordinarie come quelle superfici che non rientrano in nessuna delle categorie di cui ai precedenti punti a) e b) e sono soggette all’applicazione dei regimi autorizzativi di cui al D.lgs. 28/2011.

 

  1. Limiti percentuali all’installazione di impianti su aree agricole idonee

Per quanto attiene le aree agricole idonee, la lett. g) dell’art. 8 prevede che gli Impianti FV possano occupare una percentuale massima non inferiore al 5% (cinque per cento) e non superiore al 10% (dieci per cento) del suolo agricolo nella disponibilità del soggetto che realizza l’intervento. La bozza di Linee Guida nella versione di luglio 2023 prevedeva che tali percentuali fossero raddoppiate (quindi, non inferiore al 10% e non superiore al 20%) per quanto attiene gli impianti classificati come agrivoltaici (non avanzati) ai sensi delle Linee Guida del giugno 2022 in materia di impianti agrivoltaici (“Linee Guida Agrivoltaico”);

La bozza delle Linee Guida aggiornata a settembre 2023, invece, prevede che il limite relativo alla disponibilità del suolo agricolo del 5% (cinque per cento) – 10% (dieci per cento) si applichi non solo agli impianti FV c.d. standard ma anche agli agrivoltaici (non avanzati), eliminando, quindi, per questi ultimi la possibilità di usufruire di percentuali di favore. Tuttavia, tale ultima bozza introduce anche la novità dell’eliminazione di tali restrizioni percentuali nel caso in cui gli impianti FV standard e quelli agrivoltaici (non avanzati) vengano costruiti su zone agricole non utilizzate.

Sono rimaste inalterate le altre previsioni incluse nella lett. g) dell’art 8 secondo le quali le limitazioni percentuali:

  • non si applicano per gli impianti agrivoltaici c.d. “avanzati”, ossia realizzati ai sensi dell’art. 65, comma 1-quater del D.L. 1/2012;
  • non si applicano per l’installazione per impianti FER nelle aree di cui alla lett. e) dell’art. 8 delle Linee Guida (bacini artificiali, canali artificiali aree industriali dismesse, aree compromesse), quindi, non utilizzabili per l’attività agricola; e
  • possono essere stabilite percentuali maggiori di utilizzo nel caso di terreni classificati come agricoli ma non concretamente utilizzati.

La bozza di settembre 2023 prevede, inoltre, all’art. 7 comma 1 lett. b) che esclusivamente ai fini dell’installazione di impianti agrivoltaici avanzati oltre che le aree agricole classificate come DOP e IGP, già incluse nella scorsa bozza, anche quelle classificate come STG, DOC, DOCG, produzioni biologiche e produzioni tradizionali siano considerate idonee.

Per chiarezza, gli impianti classificati come agrivoltaici (non avanzati) sono quelli che rispettano i requisiti A, B e D.2 delle Linee Guida Agrivoltaico e che non possono, ad oggi, essere destinatari di incentivi, laddove installati su aree a destinazione agricola. In estrema sintesi, i requisiti citati consistono:

  • quanto al requisito A, lo stesso è integrato quando almeno il 70% (settanta per cento) della superficie oggetto di intervento sia destinata all’attività agricola e quando la percentuale di superficie complessiva coperta dai moduli (“LAOR”) non superi il 40% (quaranta per cento) della superficie totale oggetto di intervento;
  • quanto al requisito B, esso ha ad oggetto il valore della produzione agricola, il mantenimento dell’indirizzo produttivo e la producibilità elettrica minima che non può essere superiore al 60% (sessanta per cento) di quella propria di un impianto fotovoltaico standard;
  • il requisito D.2, poi, ha ad oggetto l’implementazione di un sistema di monitoraggio con riferimento alla continuità dell’attività agricola di cui al punto che precede.

Gli impianti agrivoltaici “avanzati”, invece, sono quelli che rispettano, oltre ai requisiti sopra elencati, anche i requisiti C (altezza minime dei moduli da terra) e D.1 (sistema di monitoraggio per il risparmio idrico).

Al raggiungimento di una percentuale massima di sfruttamento non inferiore ai valori indicati nella colonna A della Tabella di cui all’Allegato 1 delle Linee Guida, la quale individua gli obbiettivi minimi e massimi di sviluppo del fotovoltaico in area agricola, e non superiore a quelli indicati nella medesima Tabella alla colonna B, è prevista la possibilità per le Regioni di attribuire alle aree agricole rimanenti la classificazione di aree non idonee alla realizzazione di Impianti FV. Tale limitazione non si applica agli impianti agrivoltaici avanzati.

 

  1. Prime considerazioni

Innanzitutto, non è chiaro il significato di “disponibilità” in capo al soggetto che realizza l’intervento con riferimento ai limiti percentuali di utilizzo del suolo e, in particolare, con riferimento alle aree non oggetto di intervento. In altre parole, non è chiaro se il legislatore richieda la titolarità di un diritto di proprietà, superficie, di locazione o una semplice servitù negativa di non realizzare impianti della medesima specie. A questo proposito, considerando l’esperienza fino ad ora avuta in Emilia-Romagna dove tali limiti percentuali erano già vigenti, si auspica che sia ritenuto sufficiente l’ottenimento di una semplice servitù negativa in relazione alle aree non oggetto di intervento.

In secondo luogo, si rileva che l’articolo 8 delle Linee Guida indica come idonee alcune delle ipotesi di aree indicate anche all’interno dell’art. 22-bis D.lgs. 199/2021, nello specifico, le superfici degli edifici, delle strutture e dei manufatti nonché le aree per la realizzazione delle opere funzionali alla connessione alla rete elettrica. Tuttavia, le aree a destinazione industriale, artigianale, commerciale, le discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati, le cave o i lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, sebbene a loro volta elencate nell’art. 22-bis D.lgs. 199/2021, non sono espressamente richiamate all’interno nelle Linee Guida. Non risulta chiaro il perché di tale omissione, in quanto, tutte le aree elencate nell’articolo del D.lgs. 199/2021 permettono la realizzazione di impianti fotovoltaici senza la precedente acquisizione di permessi, eccetto eventuali valutazioni ambientali, poiché considerata come manutenzione ordinaria. Sarebbe opportuno, quindi, proprio in virtù del supposto tentativo di agevolare l’installazione di impianti rinnovabili, che il decreto indicasse tutti i siti di cui all’art. 22-bis del D.lgs 299/2021 come aree idonee.

Inoltre, le Linee Guida non specificano quali componenti dell’impianto debbano ricadere nelle aree idonee affinché questo possa beneficiare di eventuali regimi di favore, ossia non è chiaro se sia sufficiente che solo i moduli e gli inverter ricadano su tale area o se sia necessario ricomprendere anche le opere di connessione alla rete elettrica.

Quanto, invece, al campo di applicazione temporale, sembrerebbe che il legislatore faccia salvi solo i procedimenti autorizzativi avviati prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali di attuazione del Linee Guida e aventi ad oggetto aree idonee ai sensi dell’art. 20, comm8, D.lgs. 199/2021, ossia quelle aree “immediatamente” idonee. Ne discende che sembrerebbero immediatamente applicabili le norme regionali suddette anche a tutti gli altri procedimenti autorizzativi che, alla data di entrata in vigore di tali norme, saranno in corso.

Negativamente, poi, sono stati accolti dal mercato la volontà di introdurre i limiti sopra elencati all’occupazione del suolo.

Ad oggi, la qualifica di Area Idonea rileva precipuamente per la possibilità, riservata agli impianti FV da realizzare sulle stesse, di accedere a procedure autorizzative meno onerose e, in particolare, alla procedura autorizzativa semplificata (“PAS”) di cui all’art. 6, D.lgs. 28/2011 il cui comma 9 bis prevede che su Aree Idonee è possibile autorizzare tramite PAS (e non in autorizzazione unica ex D.lgs. 387/2003) impianti FV fino a 10 MW. Quanto all’ambito dell’incentivazione, ad oggi, l’unico meccanismo attualmente in vigore per il fotovoltaico è ancora quello di cui D.M. 4 luglio 2019 (“FER I”) in attuazione del D.lgs. 28/2011 per il quale la qualifica di Area Idonea è irrilevante.

In un’ottica prospettica, tuttavia, le Aree Idonee rileveranno anche con riferimento alla possibilità di accesso ai futuri meccanismi incentivanti che, in virtù del D.lgs. 199/2021, saranno implementati. In particolare, in deroga al divieto di cui all’art. 65, comma 1, D.l. 1/2012, potranno accedere ai predetti incentivi anche gli impianti realizzati su aree agricole, purché non utilizzate e purché qualificate come Aree Idonee. Tuttavia, per quanto attiene queste ultime, il legislatore, non chiarisce dopo quanto tempo un’area agricola possa considerarsi inutilizzata e in base a quali requisiti possa ritenersi tale. Nell’art. 10 del D.lgs. 28/2011, previsione ormai abrogata, il legislatore aveva previsto una deroga per l’accesso agli incentivi per gli Impianti FV in area agricola nel caso in cui i terreni fossero stati “abbandonati da almeno 5 (cinque) anni”. Pertanto, non solo non è chiaro quando un’area si possa considerare inutilizza ma alla luce della sopracitata previsione, il termine “inutilizzate” risulta ambiguo non chiarendo se coincide con la qualifica di “terreni abbandonati” già utilizzata in passato dal legislatore o meno.

Inoltre, sempre in un’ottica futura, la qualifica di Area Idonea permetterà di ottenere una riduzione dei tempi relativi al provvedimento autorizzativo, nonché la non vincolatività del parere della Soprintendenza competente, laddove prescritto.

Infine, sebbene le Linee Guida prevedano una disciplina di favore per gli impianti agrivoltaici avanzati, la versione di settembre 2023 sembra eliminare qualsiasi tipo di beneficio per gli impianti agrivoltaici semplici in quanto equiparati sostanzialmente agli impianti FV standard.

In conclusione, non resta che attendere i futuri sviluppi relativi all’interlocuzione in corso tra Stato e Regioni[2] per valutare quali saranno effettivamente i nuovi limiti che graveranno sulla possibilità di sviluppare impianti fotovoltaici e, in generale, da FER in Italia.

 

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Piero Francesco Viganò, Ernesto Rossi Scarpa Gregorj e Elisa Maria Babbini.

 

[1] Il presente documento non deve, pertanto, considerarsi esaustivo, tenuto conto che, di volta in volta, si renderanno necessarie specifiche valutazioni in base alle caratteristiche del singolo progetto e/o del business case di riferimento. Si evidenzia, altresì, che i contenuti del presente documento saranno soggetti a modifiche in base all’evolversi della normativa. Vi preghiamo, pertanto, di non fare necessariamente affidamento sul presente documento per progetti e casi specifici, ma di considerarlo quale diretto a fornire solo una sintesi normativa in oggetto alla data della sua redazione
[2] Attualmente, infatti, le Linee Guida sono all’esame della Conferenza unificata Stato-Regioni.

Ricevi i nostri aggiornamenti