L’Autorizzazione unica ZES per il rilancio del Mezzogiorno – Alcune considerazioni in merito al D.L. 19 settembre 2023, n. 124

Il 19 settembre u.s. è stato pubblicato il decreto-legge n. 124/2023 volto a favorire la coesione e il rilancio dell’economia del Sud del Paese (di seguito, il “Decreto Legge Sud”).

Una delle novità più significative di tale decreto riguarda l’istituzione – a far data dal 1° gennaio 2024 – di un’unica zona economica speciale per tutto il Mezzogiorno (di seguito, “ZES Unica”) che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia.

La ZES Unica sarà gestita direttamente da una Cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, presieduta dal Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, a cui sono affidati compiti di indirizzo, coordinamento, vigilanza e monitoraggio e da una Struttura di missione.

La politica di sviluppo della ZES Unica verrà definita in un piano strategico triennale, coerente anche con il PNRR. In particolare, il piano strategico individuerà, anche in modo differenziato per le regioni che ne fanno parte, i settori da promuovere e quelli da rafforzare, gli investimenti e gli interventi prioritari per lo sviluppo della ZES Unica e le rispettive modalità di attuazione.

Uno dei provvedimenti più rilevanti è l’introduzione di un procedimento autorizzatorio unico cui sono assoggettati: (i) i progetti – non soggetti a segnalazione certificata di inizio attività – inerenti alle attività economiche ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche da parte di soggetti pubblici o privati all’interno della ZES unica che siano di pubblica utilità, indifferibili e urgenti; (ii) le opere e altre attività ricadenti nella competenza territoriale delle Autorità di sistema portuale.

L’iter autorizzatorio prende il via con la presentazione – presso lo sportello unico digitale ZES[1] – di apposita istanza corredata della documentazione e degli eventuali elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per consentire alle amministrazioni competenti di compiere l’istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto oggetto dell’istanza.

Successivamente, viene rilasciata al soggetto istante una ricevuta telematica che attesta l’avvenuta presentazione dell’istanza e indica i termini entro cui l’amministrazione è tenuta a rispondere (la mancata risposta nei termini equivale ad accoglimento dell’istanza).

Lo step successivo è rappresentato dall’indizione della conferenza di servizi semplificata di cui all’art. 14 bis della legge 241/1990 nel corso della quale:

(i) tutte le amministrazioni coinvolte rilasciano le determinazioni di competenza entro il termine perentorio di 30 giorni (in caso di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, alla tutela della salute o dell’incolumità pubblica, il termine è di 45 giorni, fatti salvi i maggiori termini previsti dalle disposizioni del diritto dell’U.E.). Nel caso in cui il progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza regionale e trova applicazione l’articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (in materia di provvedimento autorizzatorio unico regionale – P.A.U.R.), alla conferenza di servizi indetta dall’autorità competente partecipa sempre il rappresentante della Struttura di missione ZES;
(ii) nei 30 giorni successivi, ha luogo una riunione telematica con tutte le amministrazioni coinvolte nella quale, preso atto delle rispettive posizioni, si procede alla stesura della determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi;
(iii) contro la determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi può essere proposta opposizione dalle amministrazioni ai sensi dell’articolo 14-quinquies, della legge n. 241 del 1990. In ogni caso si considera acquisito l’assenso delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero che, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza di servizi;
(iv)la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, costituisce, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento. La determinazione motivata comprende, recandone l’indicazione esplicita, la valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto.

Alcuni osservatori hanno espresso rilievi in merito alla conformità delle citate disposizioni all’attuale assetto costituzionale.

Si tratta di stabilire se la normativa sia in grado di incidere sulle attribuzioni degli enti locali costituzionalmente garantite, verificando, in particolare, se il legislatore nazionale, alla stregua della costituzione vigente, abbia titolo per assumere e regolare l’esercizio della funzione amministrativa su materie in relazione alle quali non sembra vantare una potestà legislativa esclusiva, appropriandosi, però, delle competenze amministrative ordinariamente attribuite agli enti locali, la tutela dei cui interessi è, peraltro, rimessa esclusivamente alle regioni.

Del tema, in passato, se ne è già occupata la Corte costituzionale che, con la sentenza 1° ottobre 2003, n. 303, precisa che l’articolo 117 della Costituzione “distribuisce le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali; con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto sono ora affidate alle Regioni, oltre alle funzioni concorrenti, le funzioni legislative residuali.

In questo quadro, limitare l’attività unificante dello Stato alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei principî nelle materie di potestà concorrente, come postulano le ricorrenti, significherebbe bensì circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze [basti pensare al riguardo alla legislazione concorrente dell’ordinamento costituzionale tedesco (konkurrierende Gesetzgebung) o alla clausola di supremazia nel sistema federale statunitense (Supremacy Clause)]. Anche nel nostro sistema costituzionale sono presenti congegni volti a rendere più flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per l’ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione presenti nei più svariati contesti di vita, le quali, sul piano dei principî giuridici, trovano sostegno nella proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica. Un elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto nell’art. 118, primo comma, Cost., il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida, come si chiarirà subito appresso, la stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. E’ del resto coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere; ma se ne è comprovata un’attitudine ascensionale deve allora concludersi che, quando l’istanza di esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo Stato. Ciò non può restare senza conseguenze sull’esercizio della funzione legislativa, giacché il principio di legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto”.

Il preambolo del D.L. n. 124/2023, sul punto, invoca “la straordinaria necessità ed urgenza di intensificare gli interventi volti a favorire il superamento del divario economico e sociale delle regioni del Mezzogiorno rispetto alle altre aree del Paese”, nonché la necessità “di introdurre misure per il rilancio dell’economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese, anche attraverso l’istituzione della ZES unica nel territorio delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia, Sardegna, nonché delle aree interne del Paese”.

Il comma 1 dell’art. 13 del D.L. n. 124/2023, da questo punto di vista, è chiaro nell’allineare tutte le prerogative esposte dalla Corte costituzionale, stabilendo che ” Al fine di garantire un rilancio unitario delle attività produttive del territorio delle regioni del Mezzogiorno, come individuate dalla normativa europea, ammissibili alle deroghe previste dall’articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, a partire dal 1° gennaio 2024, è istituito, presso la Struttura di missione di cui all’articolo 10, comma 2, lo sportello unico digitale ZES per le attività produttive nella ZES unica, denominato S.U.D. ZES”.

Né può, poi, ritenersi che il D.L., per il fatto di prevedere una mera partecipazione degli enti territoriali interessati alle determinazioni motivate di conclusione delle conferenze di servizi, possa implicare un’incostituzionalità della normativa in relazione a non meglio specificate attribuzioni costituzionalmente garantite degli stessi.

Al riguardo, la Corte ha evidenziato che “se così non fosse, si potrebbe riproporre quel deficit giuridico caratterizzato dagli ostacoli, intorno ai quali le forme di particolarismo locale si sommano in un gioco a somma zero, con i difetti, senza i pregi, tanto del centralismo quanto del localismo non funzionale al raggiungimento di grandi obiettivi di modernizzazione del Paese, cui si è fatto riferimento in precedenza… Senza contare che, nella già richiamata prospettiva del principio di sussidiarietà, inteso ad armonizzare l’unitarietà della Repubblica con il decentramento regionale, la rappresentazione delle esigenze locali legittimamente è stata riservata alla regione intesa come ente rappresentativo e di sintesi di tutti gli interessi localmente definiti” Corte costituzionale, 1° ottobre 2003, n. 303).

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo avallato, più volte, la suddetta impostazione, assumendo un orientamento che può definirsi unitario[2].

In ogni caso, la previsione contenuta nell’art. 14, comma 4, del D.L. n. 124/2023, laddove è disposto che entro sessanta giorni dal 1° gennaio 2024, ogni regione interessata presenti ai Ministri competenti una proposta di protocollo o convenzione per l’individuazione di ulteriori procedure semplificate e regimi procedimentali speciali sembra rispondere a quell’esigenza di osservare il principio di leale collaborazione, richiamata dal Giudice costituzionale.

La suddetta proposta dovrà individuare dettagliatamente le procedure oggetto di semplificazioni, le norme di riferimento e le amministrazioni locali e statali competenti ed essere approvata dalla Cabina di regia di cui all’articolo 10, comma 1 del D.L. n. 124/2023. Sono parti dell’accordo o protocollo la regione proponente e le amministrazioni locali o statali competenti per ogni procedimento individuato.

La disposizione mira a preservare l’esigenza di coinvolgere i soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la posizione costituzionale.

In conclusione, a parere di chi scrive, le precedenti considerazioni escludono che si possa rilevare l’incostituzionalità delle disposizioni del D.L. 19 settembre 2023, n. 124, in merito alla ZES Unica.

Fatta questa sintetica considerazione, risulta opportuno commentare i profili innovativi delle citate disposizioni.

L’art. 14, comma 1, del D.L. n. 124/2023 prevede che “L’autorizzazione unica di cui all’articolo 15 sostituisce tutti i titoli abilitativi e autorizzatori comunque denominati, necessari alla localizzazione, all’insediamento, alla realizzazione, alla messa in esercizio, alla trasformazione, alla ristrutturazione, alla riconversione, all’ampliamento o al trasferimento, nonché alla cessazione o alla riattivazione delle attività economiche, industriali, produttive e logistiche”, mentre il successivo art. 15, comma 5, stabilisce che “La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, costituisce, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento. La determinazione motivata comprende, recandone l’indicazione esplicita, la valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto”.

Si tratta dell’assorbimento di tutti i procedimenti amministrativi, che rappresenta il massimo sforzo di semplificazione dell’esercizio della funzione amministrativa.

Il trasferimento dal piano amministrativo a quello politico costituzionale della decisione è in grado di produrre effetti di semplificazione amministrativa eccezionali, con un’impostazione che è stata già utilizzata nel passato per le infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale[3].

Sarà interessante verificare se, in base a tali previsioni, la relativa struttura amministrativa sarà in grado di essere all’altezza delle scelte del Legislatore e delle aspettative del mondo imprenditoriale.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Marco Monaco.

[1] Allo sportello unico digitale ZES, c.d. S.U.D. ZES, sono attribuite le funzioni di sportello unico per le attività produttive (SUAP) per i procedimenti di autorizzazione unica per l’avvio di attività economiche o l’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche all’interno della ZES Unica.
[2] cfr. TAR Lazio, sez. I, 28 febbraio 2014, n. 2372; Consiglio di Stato, sez. VI, 26 aprile 2005, n. 1893.
[3] Cfr. F. Caringella, M. Protto, in Codice e Regolamento unico dei contratti pubblici, pag.1044, Dike editrice, 2011.