Servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi e servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina: significativi passi in avanti verso l’apertura al mercato

Con una recente sentenza [1], il Consiglio di Stato ha stabilito alcuni importanti principi in materia di affidamento del servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi, ma anche – più in generale – in tema di valenza delle iscrizioni nei registri ex art. 68 Cod. Nav. [2] e modalità di selezione degli operatori chiamati a svolgere i servizi pubblici portuali.

La vicenda da cui ha tratto origine la sentenza qui in commento è piuttosto complessa, ma si può riassumere – in sostanza – nei seguenti termini.

Due imprese svolgenti il servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi ormeggiate in alcuni porti della Sardegna – servizio svolto sulla scorta di licenze ormai scadute – avevano impugnato il diniego opposto alla proroga delle proprie concessioni dalla competente Autorità di Sistema Portuale (“AdSP”). Tale diniego risultava motivato – da un lato – dall’esigenza di affidare tali concessioni mediante gara pubblica e – dall’altro lato – dalla decisione di voler far svolgere il servizio in parola (nelle more del lancio della gara) ad imprese iscritte nei registri ex art. 68 Cod. Nav.

In primo grado, il TAR Sardegna aveva riconosciuto alle imprese ricorrenti la legittimazione a censurare il provvedimento dell’AdSP, ma non nella prospettiva di ottenere una proroga delle loro concessioni, bensì affinché venisse effettivamente indetta la gara per la selezione del nuovo concessionario. In questo contesto, il TAR Sardegna aveva altresì statuito che l’iscrizione nei registri ex art. 68 Cod. Nav. non consentirebbe alcuna verifica dei requisiti per lo svolgimento del servizio di raccolta dei rifiuti presso le navi (con la conseguenza che permettere alle imprese iscritte in detti registri di svolgere tale servizio, per quanto in attesa della gara, sarebbe risultato illegittimo).

Dinanzi al Consiglio di Stato, l’AdSP ha censurato la decisione di primo grado per aver ritenuto illegittimo il diniego a causa dell’asserita inidoneità del registro ex art. 68 Cod. Nav. a garantire la qualificazione degli operatori nello stesso iscritti per lo svolgimento di servizi pubblici portuali. L’AdSP, in particolare, ha sostenuto di aver effettuato ogni necessario controllo sulle imprese autorizzate ex art. 68 Cod. Nav., selezionando operatori in possesso degli specifici requisiti richiesti dalla legge per lo svolgimento del servizio in questione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata tale censura.

La censura più rilevante sollevata dall’AdSP e ritenuta fondata dal Consiglio di Stato, tuttavia, è a nostro avviso un’altra. L’AdSP, infatti, ha anche precisato come il rapporto instaurato con le imprese iscritte nel registro ex art. 68 Cod. Nav. non darebbe luogo ad un affidamento “da parte propria” del servizio di raccolta rifiuti. Al contrario, secondo l’AdSP, la selezione dell’operatore resterebbe rimessa “al soggetto che usufruirà del servizio e a carico del quale sono posti i relativi costi”, nell’ambito dunque di un regime concorrenziale. Anche tali considerazioni, come detto, sono state condivise dal Consiglio di Stato.

Ad avviso dell’AdSP, in conclusione, la proroga delle concessioni scadute sarebbe risultata illegittima per violazione dell’obbligo di affidare il servizio mediante apposita gara, fissato peraltro da una precedente pronuncia del TAR Sardegna intervenuta in relazione alla vicenda in commento.

Il Consiglio di Stato, come anticipato, ha ritenuto fondate le summenzionate censure formulate dall’AdSP, evidenziando peraltro come – da un lato – le ricorrenti fossero invero prive di qualsiasi titolo a supporto della propria pretesa di proroga delle concessioni scadute e – dall’altro lato – ogni eventuale valutazione rispetto alla possibilità di riconoscere una proroga specifica in virtù del peculiare contesto in essere (attesa per il lancio della gara [3]) fosse rimessa alla discrezionalità dell’AdSP.

Parimenti frutto – legittimo secondo il Consiglio di Stato – della discrezionalità dell’AdSP era la decisione di quest’ultima di “rivolgersi” ad operatori iscritti nei registri ex art. 68 Cod. Nav. Sul punto il Consiglio di Stato ha chiarito come il ricorso ai predetti operatori non impedisca che la verifica in concreto dei requisiti di capacità tecnica per lo svolgimento del servizio in esame venga effettuata nel momento in cui tale servizio viene in concreto affidato all’operatore.

Dalla sentenza appena commentata parrebbe dunque provenire una chiara spinta verso l’apertura al mercato e quindi alla concorrenza, spinta che si pone a nostro avviso correttamente in linea con i principi già fissati dal Regolamento (UE) 2017/352 del 15 febbraio 2017 [4].

Ci piace pensare che a questa stessa tendenza possa ricondursi anche quanto di recente rilevato in prima battuta dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM”) e sancito poi dal TAR Lazio relativamente al servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina nel porto di Civitavecchia.

L’AGCM [5] prima ed il TAR Lazio [6] immediatamente dopo, infatti, hanno – ciascuno nei termini di propria competenza – censurato determinate disposizioni contenute nell’ordinanza n. 14 del 31 marzo 2003 della Capitaneria di Porto di Civitavecchia (Regolamento di sicurezza, di polizia portuale e dei servizi marittimi del porto e della rada di Civitavecchia). Le disposizioni in parola sono quelle (art. 24 ed art. 71) in forza delle quali:

• il rifornimento alle navi mercantili (ad esclusione delle petroliere) di acqua e di bunker per mezzo di bettoline deve essere effettuato esclusivamente da ditte concessionarie “con uso degli impianti fissi esistenti” (art. 24);
• il bunkeraggio in ambito portuale alle navi ed alle unità minori può essere effettuato a mezzo bettolina “con operazioni di travaso da impianto fisso in concessione [..]” (art. 71).

Tali disposizioni – evidentemente – precludono l’operatività di qualsiasi soggetto il cui approvvigionamento di carburante provenga da depositi diversi da quello presente nell’area portuale di Civitavecchia.

Senza entrare qui nel dettaglio della vicenda, osserviamo come la disciplina dell’attività di bunkeraggio in Italia [7] non stabilisca alcun obbligo – per l’operatore concessionario dell’attività in parola – di approvvigionarsi esclusivamente presso i depositi costieri locali.

Tanto l’AGCM quanto il TAR Lazio hanno dunque considerato le predette disposizioni del sopra citato regolamento illegittime, nella misura in cui comportano una restrizione della concorrenza nella commercializzazione del carburante, restrizione – secondo l’AGCM – “suscettibile di attribuire potere di mercato ad un solo operatore della vendita, a discapito sia dell’attività̀ dei concorrenti, sia della possibilità per la clientela di ottenere migliori condizioni di acquisto del prodotto tramite un confronto competitivo in nuce precluso, danneggiando in ultima analisi i consumatori finali”.

Il caso relativo al servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina nel porto di Civitavecchia è chiaramente diverso da quello del servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi, ma un tratto distintivo accomuna le due fattispecie.

Questo tratto distintivo – che salutiamo con favore – è la peculiare attenzione che viene posta alla necessità di garantire appieno la contesa concorrenziale tra gli operatori, attraverso l’apertura al mercato (vedasi gare per l’affidamento dei servizi) e la previsione di una cornice normativa/regolamentare che garantisca in concreto un’effettiva concorrenza tra differenti prestatori di un determinato servizio.

Il tutto nell’interesse dei “consumatori finali”, vale a dire dei soggetti che hanno necessità di usufruire dei servizi in questione, ma anche senza dimenticare che la concorrenza tra operatori non può che accrescere – in prospettiva – l’attrattività e la competitività del porto in cui viene correttamente garantita.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare il vostro professionista di riferimento.

[1] Consiglio di Stato, sentenza n. 3049 del 14.05.2020.
[2] Ai sensi dell’art. 68 Cod. Nav., “Coloro che esercitano un’attività nell’interno dei porti ed in genere nell’ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell’esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto. Il capo del compartimento, sentite le associazioni sindacali interessate, può sottoporre all’iscrizione in appositi registri, eventualmente a numero chiuso, e ad altre speciali limitazioni coloro che esercitano le attività predette”.
[3] A rendere ancora più incerto lo scenario, va detto, contribuiva il fatto che fosse in corso anche l’istruttoria per l’aggiornamento del piano quadriennale di gestione dei rifiuti.
[4] Regolamento che – come noto – ha istituito un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali, oltre che norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti.
[5] Bollettino n. 23 del 8 Giugno 2020.
[6] Tar Lazio, sentenza n. 4322 del 15.06.2020.
[7] Disciplina data dalla circolare del Ministero dei Trasporti n. 16 del 19 luglio 2002 (prot. n. DEM3/1823).