[…] Il disegno di legge di riforma della portualità riorganizza la legge 84/1994 per modernizzare la governance, centralizzare gli investimenti strategici e aumentare la competitività dei porti. «Il progetto centralizza competenze statuali finora affidate alle singole Autorità di Sistema, modello segnato da parcellizzazionee duplicazione degli investimenti», dice Alberto Torrazza, partner dipartimento Shipping and Logistics di ADVANT Nctm. «Alla costituenda Porti d'Italia Spa, partecipata dal MEF e vigilata dal MIT, è affidata la regia nazionale della pianificazione strategica, superando la frammentazione delle 16 Autorità di Sistema Portuale (AdSP) e facendo da stazione appaltante per le opere strategiche. Lo Stato assume dunque la pianificazione unica delle infrastrutture e l'integrazione logistica, con l'obiettivo - mai pienamente raggiunto- di connettere banchine, retroporti, interportie reti ferroviarie europee. La Spa svolgerà attività commerciali a mercato: progettazione di opere portuali e realizzazione- prevedibilmente in PPP - di infrastrutture anche fuori dal territorio nazionale, al servizio della rete trasporti italiana. La scelta del disegno di legge favorisce la maturazione del consenso nel cluster e nella Commissione parlamentare, che ha da poco concluso un'imponente consultazione. Restano tuttavia aperti alcuni nodi: rapporti con regioni e municipalità dei territori portuali, infrastrutture energetiche e interporti. Centrale il finanziamento: l'art. 27-bis istituisce il Fondo per le infrastrutture strategiche di trasporto marittimo e il Fondo di funzionamento di Porti d'Italia, alimentati da una quota (15-25%) del gettito delle AdSP da tasse portuali, fissata con decreto ministeriale annuale; meccanismo per risorse stabili, ma legato alla progettualità definita. Una riforma attesa da tempo, accolta con interesse dal settore, che vede nella razionalizzazione degli investimenti e nella regia centralizzata il valore aggiunto finora mancato alla portualità».

Leggi l'articolo integrale sul numero del 31 agosto 2026 di Italia Oggi Sette.

Vessels sailing to the EU from outside the bloc must buy carbon allowances covering half their emissions for the journey. But officials are concerned that ships from far-flung ports are cutting bills without reducing emissions by stopping at ports near EU member countries, and then counting only the shorter final leg into the bloc.

Brussels plans to tighten the rules by including traffic to North African, Middle Eastern and potentially UK ports in its emissions trading system. The rules currently bring in about €7bn-€9bn each year, according to ECSA, the European shipowners’ association […]

[…] “A vessel is paying roughly €300,000 per call so what liners decided to do is not to come directly to the European port but to stop at the nearby non-EU ports to benefit from the 50 per cent ETS rules,” said Alberto Rossi, secretary-general of the Italian shipowners’ association Assarmatori. 

Another issue was vessels bringing non-EU goods to EU ports for transshipment — where they are moved to different ships before being taken on to their final destination outside the bloc.

Rossi said that transshipment services were also moving to north Africa to evade ETS costs, impacting jobs and potentially giving EU countries less control over their supply chains.

Leggi l'articolo integrale qui

A seguito della crisi dei prezzi dell’energia innescata dal conflitto tra Stati Uniti e Israele, da un lato, e Iran, dall’altro, la Commissione Europea ha proposto di integrare il quadro sugli aiuti di Stato per il 2025 — il cosiddetto CISAF — originariamente concepito per sostenere la decarbonizzazione dei settori produttivi, con disposizioni urgenti volte a consentire agli Stati membri di intervenire a favore dei comparti maggiormente colpiti dal rincaro energetico e dalle perturbazioni di mercato connesse al conflitto.

Con specifico riguardo al settore marittimo, il testo prevede disposizioni di dettaglio dedicate allo short sea shipping intraeuropeo che, come noto, assolve funzioni di continuità territoriale, shift modale e coesione socio-economica. In tale perimetro dovrebbero ragionevolmente rientrare, nel caso italiano, sia le Autostrade del Mare sia i collegamenti con le isole maggiori e minori.

Leggi l'articolo integrale a cura di Alberto Rossi per Shipping Italy

L'elettrificazione delle banchine portuali, c.d. “cold ironing” si iscrive nel più ampio obiettivo della “mobilità sostenibile” e punta a ridurre le esternalità negative derivanti dall'utilizzo di combustibili qualità durante la fase di stazionamento delle navi. 

Un primo inquadramento normativo del sistema si è registrato con l'art. 34-bis del D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, successivamente modificato dalla L. 30 dicembre 2023, n. 214, che ha definito il cold ironing quale “insieme di strutture, opere e impianti realizzati sulla terraferma necessari all'erogazione di energia elettrica alle navi ormeggiate in porto”, qualificandolo altresì come servizio di interesse economico generale. 

In tale contesto si inserisce il recente Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 10 del 22 gennaio 2026 (di seguito, “Decreto MIT”), adottato per fornire alle Autorità di Sistema Portuale indicazioni puntuali sulla gestione dei servizi di cold ironing e per garantire la piena compatibilità delle misure di agevolazione tariffaria con l'articolo 107 del TFUE in ottemperanza alla decisione della Commissione Europea del 17 giugno 2024, C/2024/3934,. 

2. Del regime autorizzativo: l’autorizzazione unica regionale

Ai sensi dell’art. 33 del D.L. n. 36/2022, i progetti di elettrificazione dei porti sono stati qualificati come programmi “di pubblica utilità”, assoggettandone la costruzione e l'esercizio al rilascio di un'autorizzazione unica da parte della regione competente, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, con l'obiettivo di semplificare le procedure per la realizzazione delle infrastrutture necessarie al sistema. 

L'autorizzazione unica è rilasciata a conclusione della conferenza di servizi indetta dall'Autorità di Sistema Portuale o dalla regione competente, con la partecipazione di tutte le amministrazioni interessate, con termine massimo di centoventi giorni, ovvero di centottanta nei casi in cui sia necessario il procedimento di valutazione di impatto ambientale (“VIA”) o la verifica di assoggettabilità (“Screening VIA”). 

In ordine all'assoggettabilità a VIA, si ritiene che il progetto debba seguire le ordinarie regole del Codice dell'Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006), laddove i singoli interventi ricadano tra quelli di cui agli Allegati II, II-bis, III e IV alla Parte II del medesimo Codice. 

3. Della disciplina regolatoria: gli oneri di sistema e il regime di agevolazione

Il tema degli oneri generali di sistema (di seguito, “OGS”) rappresenta il nucleo centrale del regime di vantaggio riconosciuto al sistema di cold ironing: con Delibera ARERA 492/2024/R/eel del 29 novembre 2024, è stata data attuazione alle disposizioni di cui all'art. 34-bis, comma 1, del D.L. n. 162/2019, in materia di “sconti sugli oneri generali di sistema per l'energia elettrica prelevata da infrastrutture di cold ironing”. 

L'entità degli sconti è pari, per i consumi degli anni dal 2025 al 2029, al 100% degli OGS dovuti dal Gestore dell'infrastruttura di cold ironing (“GdI”), con riduzione proporzionale nei casi in cui il POD non sia destinato esclusivamente all'alimentazione di infrastrutture di cold ironing. Il Decreto MIT ha quindi precisato le modalità operative del regime: a decorrere dal 1° gennaio 2030, le agevolazioni saranno riconosciute solo alle navi e nei porti non soggetti agli obblighi rispettivamente previsti dal Regolamento UE 2023/1804 e dal Regolamento UE 2023/1805, al fine di circoscrivere l'incentivo ai soli casi in cui esso risulti necessario a orientare i comportamenti degli operatori. 

Le agevolazioni devono essere trasferite integralmente agli utilizzatori finali del servizio di cold ironing ed il GdI riconosce a consuntivo gli eventuali crediti non corrisposti in tariffa, sotto forma di conguaglio o sconto sulle forniture successive. È altresì prevista una clausola di salvaguardia in materia di aiuti di Stato: le agevolazioni non possono essere riconosciute a imprese versanti in situazione di difficoltà o destinatarie di un ordine di recupero pendente, a tal fine acquisendo dal beneficiario apposita autocertificazione. 

4. Del Gestore dell’Infrastruttura di cold ironing (GdI) e delle modalità di affidamento del servizio

Il GdI può essere un'impresa o un raggruppamento temporaneo di imprese (RTI), costituito o costituendo, che dimostri comprovata esperienza nella gestione di infrastrutture energetiche complesse, reti di distribuzione elettrica, impianti di cold ironing ovvero stazioni di ricarica ad alta potenza, operative nel rispetto di standard tecnici e di sicurezza equivalenti a quelli europei. 

Il medesimo GdI è tenuto a garantire condizioni di accesso e fornitura eque e non discriminatorie, condividendo preventivamente con l'Autorità di Sistema Portuale competente le condizioni di accesso agli impianti, che vengono pubblicate sul sito istituzionale dell'Autorità, oltre ad essere tenuto ad una rendicontazione semestrale alle Autorità di Sistema Portuale, comunicando i dati relativi alle agevolazioni riconosciute, all'energia fornita e al piano tariffario applicato.

L'erogazione del servizio costituisce un servizio di interesse economico generale, i cui gestori sono individuati dalle Autorità competenti mediante procedura ad evidenza pubblica ai sensi dell'art. 6, comma 10, della legge n. 84/1994 e del D.Lgs. n. 36/2023 (c.d. Codice dei contratti pubblici). 

Gli ambiti ottimali di affidamento (c.d. cluster) sono individuati dalla Direzione Generale competente, con possibilità per le Autorità di Sistema Portuale interessate di regolare l'organizzazione dell'affidamento mediante accordi di collaborazione ai sensi dell'art. 15 della L. n. 241/1990. L'affidamento comporta il rilascio al GdI di una concessione demaniale marittima ai sensi dell'art. 36 del Codice della navigazione, mentre lo stesso sarà tenuto a presentare un piano economico-finanziario in equilibrio, con ricavi tariffari idonei a coprire i costi del servizio, comprensivi di un margine di utile ragionevole tendente al costo medio ponderato del capitale investito. 

5. Conclusioni: una disciplina in evoluzione

Il quadro normativo sin qui ricostruito si presenta come un assetto regolatorio ancora in fase di consolidamento, la cui compiuta definizione resta subordinata anche a fattori di ordine tecnico, economico e istituzionale, operanti sia sul piano nazionale sia su quello europeo. D’altronde, nonostante i significativi progressi registrati ad oggi nella disciplina in oggetto, taluni istituti fondamentali - quali la definizione dei cluster di affidamento e i criteri di selezione dei gestori, nonché la definizione delle responsabilità nella filiera dell’approvvigionamento di energia elettrica nell’ambito del sistema di cold ironing - restano in fase attuativa e il quadro eurounitario in materia di transizione energetica del settore marittimo è esso stesso in rapida evoluzione.

1. ^ Si intende far riferimento alla Direzione generale per i porti, la logistica e l’intermodalità del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, incardinata nell’ambito del Dipartimento per i trasporti e la navigazione

Era tuttavia evidente che applicare in modo uniforme la tassazione climatica a tutti i segmenti di traffico marittimo avrebbe danneggiato interi comparti. In primo luogo, il transhipment di contenitori, le autostrade del mare e collegamenti con le isole maggiori.  Ma, ancora una volta, la politica di quel quinquennio europeo tirò dritto introducendo l’ETS senza adeguati correttivi.

Poi è arrivato il conto e pure abbastanza salato. Così, anche i paladini dell’oltranzismo climatico hanno cominciato a misurare le parole. Più che altro perché, nel frattempo, è arrivato il rumoroso fallimento del tentativo da parte dell’IMO di varare una misura globale per la decarbonizzazione marittima.

In questo contesto possiamo ora registrare alcuni timidi segnali di un cambio di passo a Bruxelles. La settimana scorsa, il collegio dei Commissari UE ha approvato il Sustainable Transport Investment Plan (STIP). Quest’ultimo stima il fabbisogno di risorse necessario a sviluppare i carburanti alternativi e delinea diversi strumenti per soddisfarlo includendo forme di compensazione per coprire, nel marittimo, il differenziale di prezzo tra i carburanti alternativi e quelli convenzionali, come avviene in aviazione. Da ultimo, nell’ambito delle negoziazioni sul target ambientale climatico 2040, il Consiglio europeo ha concordato di posticipare di un anno l’entrata in vigore dell’ETS2 al settore stradale e agli edifici.

Tutto questo va nella direzione suggerita da oltre due anni dal Governo italiano, ovvero la necessità di aprire un negoziato vero e credibile per arrivare alla revisione del regime ETS quanto meno nei servizi internazionali e nelle autostrade del mare.

Al parlamento europeo prevedo l’intensificarsi delle interrogazioni rivolte alla Commissione per comprendere il pensiero di chi, all’interno della stessa, tiene da sempre le posizioni più oltranziste (la DG CLIMA). Molto, se non moltissimo, dipende dall’atteggiamento della burocrazia di vertice su cui si può sperare possano incidere i recenti accadimenti internazionali (in primis il fallimento del progetto di tassazione globale dello shipping proposto dall’IMO).

Sarà un confronto duro e travagliato quello che si avvicina tra l’apparato della Commissione e la politica industriale patrocinata da alcuni Commissari e dai Governi più interessati tra cui l’Italia, la Grecia la Spagna, il Portogallo, Cipro e Malta.

Dalla parte del mercato e dei cittadini europei v’è la novità, del tutto apprezzabile, che gli impatti deteriori sul nostro sistema logistico sono oggi più che evidenti, perché misurati senza margine di errore, e difficilmente giustificabili in un contesto profondamente cambiato. Sono infatti sotto gli occhi di tutti il ritorno alla gomma dei traffici conquistati con immane fatica dalle imprese armatoriali, l’impatto sul trasporto marittimo da e verso le isole maggiori e i nuovi porti di transhipment in Nord Africa che hanno cominciato ad accogliere i traffici intercontinentali già appannaggio dei nostri scali.

La buona notizia è che, nel secondo semestre del prossimo anno, la regola europea prevede la revisione della Direttiva ETS. Sarà un’occasione unica per correggere la rotta e quasi sicuramente sarà l’unica finestra temporale disponibile che avremo per farlo prima che le conseguenze sul mercato, già evidenti, diventino irreversibili.

*Questo articolo è stato pubblicato originariamente sull'inserto Blue Economy de Il Secolo XIX di lunedì 10 novembre 2025.

I vertici delle Istituzioni europee ed i principali capi di Stato dell’Unione non hanno dubbi su quale sia il cammino da intraprendere, soprattutto nello scenario geopolitico internazionale sempre più sfidante in cui ci troviamo. Da più di un anno, sia a Bruxelles sia in molte cancellerie degli Stati Membri dell’Unione, il linguaggio politico sembra cambiato. Tuttavia, si fatica ad intravedere un reale cambiamento nel lavoro quotidiano dei decisori e nella produzione normativa – invero ancora povera – della Commissione Europea. In gioco, nel caso del settore marittimo, c’è molto di più di un’astratta concezione di “competitività”: autonomia strategica, proiezione industriale, livelli occupazionali, coesione territoriale e sviluppo economico sono tutti fattori interconnessi che senza un intervento concreto sono destinati all’irrilevanza globale e al declino economico.

Per chi è abituato ad interagire con Bruxelles, l’impressione diffusa è che le istanze in maturazione a livello politico non riescano ancora a trovare spazio e interpretazione nell’ipertrofico e potente apparato burocratico della Commissione Europea. Da lì partono le proposte legislative, e gran parte di esse rimane invariata attraverso il lungo percorso di discussione che attraversa Parlamento Europeo e Consiglio. La preoccupazione, di conseguenza, è molta; e il rischio che si profila a medio termine è che ai proclami non seguano azioni concrete o che, nella peggiore delle ipotesi, certi rimedi siano peggiori dei mali, ad esempio nel caso in cui certi rinnovati impulsi protezionistici danneggino gli armatori a vantaggio di altri segmenti della filiera marittimo-industriale.

Verso una doppia tassazione ambientale?

Un esempio in particolare permette di riflettere su questo aspetto primario del policy-making europeo. A livello internazionale è stato salutato con entusiasmo l’accordo raggiunto in sede IMO, durante l’MEPC83 di aprile, sull’introduzione di una misura a medio termine per la riduzione delle emissioni del settore marittimo globale. L’accordo è sicuramente perfettibile, e i prossimi mesi ci diranno di più sulla sua reale messa a terra, attesa per l’MEPC straordinaria di ottobre. Ma è fuor di dubbio che l’accordo IMO abbia un carattere epocale e apra la strada ad un allineamento della normativa europea con la futura normativa globale. Del resto, l’allineamento è previsto e auspicato dalle stesse norme europee (ETS e FuelEU). Ebbene, nonostante il raggiungimento di un ritrovato level playing field possa risolvere una volta per tutte le distorsioni causate dalla legislazione climatica europea nel mercato dello shipping – in primis sul transhipment ma anche su altri segmenti come le AdM – le reazioni informali della burocrazia di Bruxelles all’idea di un intervento correttivo che allinei legislazione UE e legislazione IMO sono state particolarmente tiepide.

Potrei soffermarmi a lungo sulle ragioni tecniche per le quali la futura normativa IMO non può essere considerata, secondo taluni a Bruxelles, equivalente all’ETS e alla FuelEU, pur avendo in buona sostanza recepito aspetti significativi di entrambe le leggi. Ciononostante, mancherei i veri punti politici per cui dobbiamo aspettarci dalla Commissione europea poca disponibilità ad allineare in modo ottimale le norme UE a quelle IMO: da un lato, la volontà di mantenere in vigore le normative del Fit for 55 come un feticcio ideologico che collochi l’Europa più avanti degli altri attori globali nella corsa verso una società a zero emissioni nette, dall’altro la destinazione ultima di una parte considerevole del prelievo fiscale derivante da FuelEU e ETS, attraverso i bilanci dell’Unione e dello Stato, per ripagare rispettivamente il Next Generation EU e il debito pubblico. Qui, precisamente nella reale volontà di fornire al settore marittimo-portuale europeo le stesse regole dei paesi extra-Ue per poter giocare ad armi pari sul mercato, le agende politiche del nuovo corso dell’Unione troveranno il loro punto di caduta negli anni a venire.

Le premesse non sono le migliori, e per questo serve maggiore protagonismo italiano e maggiore consapevolezza e azione coordinata da parte di tutte le rappresentanze del mondo marittimo a livello internazionale, alcune delle quali troppo spesso cedono all’opportunità apparente di collaborare con ONG oltranziste pur di essere considerate interlocutori responsabili.

Un approccio verticale per essere protagonisti

Nella lettera di missione del Presidente Von Der Leyen al Commissario Europeo ai Trasporti, Apostolos Tzitzikostas, che ne ha delineato le linee guida di mandato, alcuni provvedimenti di diretto interesse del settore marittimo sono stati annunciati e, successivamente, sono stati inclusi nel Working Plan della Commissione europea per i mesi a venire. Tra questi, saranno particolarmente importanti la Strategia Marittima Industriale Europea, la Strategia Europea dei Porti e il Piano di Investimenti per il Trasporto Sostenibile (Sustainable Transport Investment Plan - STIP).

In virtù delle preoccupazioni espresse nei paragrafi precedenti, occorre promuovere un approccio “italiano” e verticale: troppo spesso il filo diretto tra componenti industriali in senso lato, Ministeri, Rappresentanza Permanente d’Italia e parlamentari europei non ha funzionato o non è stato proprio istituito. Gli ultimi due anni hanno portato ad una svolta, anche grazie alla stabilità politica del Governo e all’istituzione del CIPOM. Serve adesso premere sull’acceleratore per poter influire meglio grazie ad un lavoro di filiera che parta dal basso e, attraverso la mediazione e l’indicazione degli organi politici nazionali, sappia orientare l’azione di tutti coloro che si muovono su Bruxelles e più in generale fuori dall’Italia – compresa la Rappresentanza nazionale presso l’IMO, che svolge un ruolo cruciale – giocando la partita con la maglia del nostro Paese.

I rischi che si profilano per le politiche europee in fase di elaborazione sono l’inefficacia anacronistica e l’eccessivo protezionismo, mentre le potenzialità sono enormi ma devono essere colte e costruite. Di anno in anno, navighiamo in acque sempre più turbolente: per tenere la prua dritta e arrivare in porto è giunto il momento di iniziare a lavorare come sistema industriale-nazionale integrato. Ognuno dovrà fare la sua parte.

Nelle maglie di quei negoziati, avevamo stimato che le eventuali accise avrebbero gravato sulle compagnie di navigazione europee per un totale di cinque miliardi di euro all’anno: una cifra equivalente alla tassazione ETS, di cui la nuova ETD avrebbe ereditato le stesse criticità in termini di diversione dei flussi commerciali dall’Europa ma senza l’obbligo - anche solo parziale - di reinvestire nel settore le risorse raccolte.

Il compromesso belga è stato l’ultimo colpo di coda ideologico del Fit For 55, e se fosse stato approvato avrebbe definitivamente messo in crisi il settore marittimo europeo. Fortunatamente ciò non è accaduto. Per la prima volta nell’era del Green Deal, la mobilitazione del settore marittimo-portuale e dei governi degli Stati Membri “marittimi” del Mediterraneo - Italia in testa - ha permesso di bloccare una proposta irrealistica e inaugurare una stagione di negoziati, protrattasi sotto la Presidenza di turno ungherese nella seconda metà dell’anno passato, che ha confermato provvisoriamente la deroga sulle accise per il settore marittimo nell’ambito di un processo legislativo non ancora concluso sul testo di compromesso nel suo insieme.

Pertanto, le negoziazioni sull’ETD sono proseguite nella seconda metà del 2025 sotto la nuova Presidenza semestrale di turno, la Polonia, e le stiamo seguendo con attenzione perché - come recita un modo di dire in uso nei negoziati a Bruxelles - nulla è deciso finché tutto non è stato deciso. Ogni riunione può riservare la sorpresa di un cambio di passo inatteso. Ma allo stato attuale possiamo affermare con una certa soddisfazione che non ci sono campanelli d’allarme che facciano temere una riapertura della parte “marittima” dell’ETD. L’ultimo testo di compromesso circolato dalla Presidenza polacca non tocca l’art.14 dedicato alla tassazione dei prodotti energetici ad uso marittimo, che anzi è stato nei mesi passati integrato per tenere in considerazione quegli aspetti del mercato energetico dello shipping che, al tempo della stesura dell’ETD negli anni passati, non erano rilevanti, come l’uso dell’elettricità.

L’impressione che si ha osservando questo processo legislativo oggi, e la concomitante nuova agenda politica della Commissione Europea, è che un anno fa, quando l’introduzione di un regime di accise sul settore marittimo sembrava ormai certa, abbiamo raggiunto il picco dell’ambizione delle politiche europee. A partire da quel momento, complice il cambio di passo auspicato dai governi verso una maggiore apertura delle istituzioni alle ragioni dell’industria, il clima è più favorevole: si parla di Strategie per il rilancio della competitività, e il Report Draghi 2024 ha riportato al centro del dibattito l’urgenza di fornire una base industriale solida alla transizione in corso.

Il compromesso politico sull’ETD regge, e l’art.14 resta intatto. È ora il momento di proseguire nella stesura di politiche europee realistiche, che riconoscano il ruolo strategico del settore marittimo. Dalla geopolitica alle politiche di coesione, l’Europa torni a guardare al mare.

La Commissione Europea sta monitorando gli effetti dell'inclusione del settore marittimo nell'Ets, ottemperando al testo della Direttiva. Questa analisi, per il nostro Paese, concerne due settori di significativa importanza: l'impatto sui servizi di continuità territoriale e su quelli di transhipment di contenitori. Il report giunge alla conclusione che non si è registrato —ad oggi —alcun effetto pregiudizievole, posto che i servizi sono stati resi senza alterazioni. La Commissione dà tuttavia atto che queste sue conclusioni sono in parte dovute al fatto che nel 2024 si era nella prima fase del regime (il calcolo del costo Ets è stato fatto al 40% delle effettive emissioni, sarà al 70% nel 2025 e a1100% l'anno prossimo) e che la crisi del Canale di Suez ha determinato scelte nei vettori non imputabili alla norma ambientale. Ed ecco che la Commissione si astiene dal fare quanto avrebbe potuto secondo la Direttiva, e cioè proporre modifiche derogatorie all'impianto come del resto chiesto (e non solo auspicato) da alcuni ministri europei dei Trasporti (in testa il ministro Salvini, ma la posizione è stata più volte sostenuta anche dal ministro Pichetto Fratin).

Articolo integrale nell'edizione del 31 marzo 2025 de Il Secolo XIX

L'evento, che si terrà a Genova il prossimo 8 novembre, sarà introdotto dai saluti istituzionali di figure di rilievo: la Presidente della Prima Sezione Civile della Corte d’Appello di Genova, Dottoressa Rosella Silvestri, in rappresentanza della Presidente della Corte, Dottoressa Elisabetta Vidali, il Presidente del Tribunale di Genova, Dottor Enrico Ravera, il Presidente dell’Ordine degli Avvocati di Genova, Avv. Luigi Cocchi, e l’Ammiraglio Ispettore Piero Pellizzari, Direttore Marittimo della Liguria e Comandante della Capitaneria di Porto di Genova.

Il Convegno inizierà con una sessione in lingua inglese, che vedrà la partecipazione di importanti ospiti internazionali: Ann Fenech, Presidente del Comité Maritime International, Måns Jacobsson, ex Direttore degli Oil Pollution Compensation Funds e Socio Onorario dell’AIDIM, e Norman A. Martinez Gutierrez, Direttore dell’International Maritime Law Institute dell’IMO.

Seguiranno due sessioni in lingua italiana, durante le quali i Soci dell’AIDIM presenteranno interventi focalizzati su vari temi del diritto marittimo, analizzando sia l’evoluzione storica della disciplina sia gli sviluppi attuali e futuri.

Prima del Convegno si terrà un’Assemblea dell’AIDIM con all'Ordine del Giorno la nomina dei membri del Comitato Direttivo per il triennio 2025-2027.

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Alberto Rossi sarà relatore all’evento "Offshore wind revolution. Building the industry and getting the ports ready" promosso dall’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sicilia Occidentale e Magellan Circle (azienda parte integrante di Circle Group), dedicato alla produzione di energia eolica offshore.

In particolare, Alberto Rossi interverrà durante il panel  "Pianificazione e strumenti normativi in Italia: stato dell’arte e criticità”.

→ Agenda

L’ETD costituisce la cornice europea della tassazione dei prodotti energetici usati come carburanti e combustibili, lasciando ai singoli Stati membri la libertà di fissare le proprie aliquote purché siano rispettati i valori minimi indicati nel testo. Nella Direttiva attualmente in vigore vi sono diverse esenzioni integrali dal campo di applicazione della norma, tra cui quella per i carburanti impiegati nel settore marino. La revisione proposta dalla Commissione prevede l’inclusione dei carburanti a uso marittimo tra i prodotti soggetti a tassazione. Trattandosi di materia fiscale, la revisione dell’ETD è soggetta alla procedura legislativa speciale di consultazione in cui gli Stati membri sono sostanzialmente responsabili, su proposta della Commissione, mentre il Parlamento Ue fornisce un’opinione non vincolante. Le discussioni più importanti si tengono quindi in Consiglio, dove in passato la proposta si è arenata più volte per l’impossibilità degli stati di concordare una formulazione soddisfacente. L’approvazione è possibile soltanto all’unanimità, anziché a maggioranza qualificata: una salvaguardia importante, da tenere in dovuta considerazione, riservata ai temi più sensibili.

Riguardo alla proposta formulata dalla Presidenza belga, che ha presentato un compromesso in discussione in questi giorni, occorre prendere posizione sia nel merito sia nel metodo. Essa pone infatti una serie di criticità rilevanti, pur prevedendo alcune deroghe per i carburanti impiegati nei collegamenti con e tra le isole di uno stesso paese e un ambito limitato alle tratte intra-europee. Anzitutto, non sono stati presi in dovuta considerazione gli effetti che la tassazione dei carburanti avrà sull’aumento dei costi operativi delle navi che operano i servizi di prossimità esclusi dalle deroghe proposte. Nella revisione dell’ETD, si pone peraltro un problema tipico della normativa climatica europea: la mancanza di una valutazione d’impatto complessiva degli effetti cumulativi provocati dai diversi provvedimenti. Dalle istituzioni Ue e nazionali non è mai stata realizzata un’analisi soddisfacente, scientifica e predittiva del combinato disposto dei regimi ETS, FuelEu Maritime, AFIR e ETD. Misure economicamente sostenibili, se singolarmente prese, che pongono tuttavia seri problemi al comparto nel loro insieme. Senza contare l’impatto drammatico sulle attività di fornitura dei carburanti marini.

Le valutazioni d’impatto proposte dalla Commissione Ue hanno sovente un carattere giustificativo del provvedimento stesso, anziché una funzione critica d’indagine e di correzione di eventuali effetti negativi. Un’osservazione, quest’ultima, che viene formulata sempre più spesso a Bruxelles: la Commissione assume a priori la bontà di un provvedimento e, in seguito, cerca di giustificarla con una valutazione d’impatto. Riguardo all’ETD, devono esserne valutati gli effetti in un’ottica d’insieme, considerando anche le conseguenze dell’impiego del CII IMO sull’operatività delle navi. In secondo luogo, va rilevata l’assenza di valutazione economica degli effetti della misura sulle finanze degli stati. Sia perché la revisione dell’ETD modifica il paradigma della tassazione dei prodotti energetici tout court, sia perché l’aumento dei costi del carburante può comportare l’insostenibilità economica di linee che hanno un interesse “generale” e sulle quali lo stato dovrà quindi intervenire economicamente per salvaguardare la fornitura di un servizio strategico. Potenzialmente devastante, inoltre, sarà l’effetto della revisione dell’ETD sulle attività dei depositi costieri e sull’intera filiera industriale che serve il settore marino. Con un serio rischio di fuga verso il bunkeraggio in paesi extra-Ue per molti servizi marittimi.

Un ultimo problema riguarda l’assenza di riferimenti alle Autostrade del Mare. L’aumento dei costi dovuto a ETS e FuelEU Maritime rischia infatti di favorire lo spostamento dal trasporto marittimo a quello terrestre, essendo i servizi delle Autostrade del Mare in diretta concorrenza con quelli su strada. L’imposizione di accise sul carburante marino aumenterà ulteriormente il differenziale tra queste due modalità, a detrimento della sostenibilità economica delle Autostrade del mare su cui l’Europa e l’Italia stanno invece investendo da tempo.Le prossime settimane sono fondamentali. La discussione in Consiglio potrà subire un’accelerazione, giungendo all’approvazione del testo entro giugno, oppure fermarsi nuovamente per l’opposizione degli stati membri più colpiti dalle misure contenute nella revisione dell’ETD.

“Siamo di fatto alla vigilia dell’entrata in vigore della normativa e solo adesso si prende piena consapevolezza del rischio che stiamo correndo”. Inizia così il contributo che Alberto Rossi, segretario generale di Assarmatori e avvocato partner dello studio Advant Nctm, dedica al tema dell’Emission Trading System intitolandolo ‘Gioia Tauro a rischio per l’ETS: bisogna fare presto!’.

Lo strumento anti-elusione pensato da Bruxelles “non è adeguato per una ragione economica e si sa che, quando i conti non tornano, rimane poco spazio per le chiacchere” scrive Rossi. “Una compagnia marittima che ha eletto un porto UE per le proprie attività di transhipment (sia essa CMA-CGM a Malta, MSC a Gioia Tauro o Cosco al Pireo per semplificare) ed effettuato cospicui investimenti per rendere tali impianti efficienti, dovrà mettere in conto che affronterà costi operativi ben maggiori (dovuti al regime ETS) rispetto ai propri competitors che avessero prescelto di operare (e investire) nei porti del nord Africa (Tanger Med e Port Said in testa)”.

“Unendoci allo studio Legale Berlingieri nella loro storica e prestigiosa sede genovese di Via Roma 10”, afferma Paolo Montironi, “il nostro Studio espande le proprie competenze e risorse nella capitale italiana dello shipping, da sempre simbolo e riferimento della scienza e della cultura marittima, offrendo così ai nostri clienti l’esperienza di un team di professionisti ancora più ampio”.

“Siamo particolarmente compiaciuti di questa integrazione”, commenta Giorgio Berlingieri, “poiché ci consente di affrontare le sfide della professione al passo con l’evoluzione tecnologica e la globalizzazione, permettendo ulteriori sviluppi nel solco della tradizione e dell’esperienza che ci ha sempre contraddistinto”.

“La decisione di ADVANT Nctm di aprire una sede a Genova”, prosegue Berlingieri, “è una conferma della ritrovata attrattività della città e delle sue risorse, da qualche anno al centro di una politica espansiva che sta dando i primi importanti frutti”.

L’integrazione dei due Studi costituirà quindi un punto di riferimento nel diritto marittimo, rafforzando in modo importante le reciproche competenze in questo settore così come nelle materie ad esso ancillari, ivi comprese quelle assicurative e finanziarie legate allo shipping.

L’area del diritto marittimo, della portualità e dei trasporti sarà curata da numerosi professionisti che hanno competenza in ogni ramo della materia e che possono avvalersi della collaborazione di tutti i dipartimenti già consolidati di ADVANT Nctm, consentendo così al cliente di poter usufruire di un servizio complessivo e partecipato.

Tale ritardo ha comunque permesso agli addetti del settore di esprimere i propri pareri sul disegno di legge e confrontarsi sui temi più rilevanti in maniera più dettagliata. Alcune bozze del disegno di legge e alcuni pareri degli addetti del settore sono infatti già state oggetto di nostre analisi preliminari ^[2].

Volendo concentrarsi solo sugli aspetti relativi alle concessioni demaniali portuali affrontati dalla Legge Concorrenza 2021, esaminiamo la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 introdotta con l’art. 5 della Legge Concorrenza 2021 rubricato “Concessione delle aree demaniali”.

Vediamo brevemente di cosa si tratta.

In generale, le modifiche normative di potenziale maggiore interesse per il nostro settore si ravvisano, anzitutto, nella maggior definizione del principio dell’evidenza pubblica in fase di affidamento delle concessioni delle aree demaniali in ambito portuale, recando una nuova e più precisa disciplina delle modalità per il rilascio del titolo e per la gestione da parte del concessionario del compendio assentitogli.

La nuova norma prevede “nuovamente” l’adozione da parte del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibile (di concerto con il Ministero dell’Economia delle Finanze) del cd. “Regolamento Concessioni”, al fine di uniformare la disciplina per il rilascio dei titoli concessori. Tale Regolamento Concessioni, da adottarsi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della Legge Concorrenza 2021, dovrà stabilire i criteri per:

a) l’assegnazione delle concessioni;

b) l’individuazione della durata delle concessioni;

c) l’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo da parte delle autorità concedenti (vale a dire le AdSP o, laddove non istituite, le Autorità Marittime);

d) le modalità di rinnovo e le modalità di trasferimento degli impianti al nuovo concessionario, al termine della concessione;

e) l’individuazione dei limiti dei canoni a carico dei concessionari;

f) l’individuazione delle modalità volte a garantire il rispetto del principio di concorrenza nei porti di rilevanza internazionale e nazionale, individuati ai sensi dell’articolo 4 della Legge n. 84/1994 (Cfr. comma 2 “nuovo” articolo 18 Legge n. 84/94).

Entrando con maggiore dettaglio nel nuovo dettame normativo, si osserva che se, da un lato, rispetto alle primissime versioni circolate nei mesi precedenti, si è tornati sull’adozione di un Regolamento concessioni a livello centrale (e questa costituisce senz’altro (o almeno in linea di principio) una buona occasione per determinare dei parametri oggettivi comuni a tutte le AdSP, consentendo agli aspiranti concessionari di “giocare secondo le medesime regole” in tutti i porti, limitando così eventuali effetti distorsivi della concorrenza), dall’altro lato, tuttavia, rimangono ancora dei punti potenzialmente critici per gli operatori.

Ad esempio, con riferimento al (nuovo) comma 1 dell’articolo 18, v’è la previsione di un (generico) indennizzo da parte del newcomer in favore dell’incumbent. Ora, sebbene tale previsione sia in linea con quanto già stabilito dall’ART con la propria Delibera n. 57/2018 (relativa alle “metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali”), rimane indeterminato l’oggetto del citato indennizzo così come la sua formulazione che appare troppo generica e pertanto foriera di possibili abusi. In altre parole, continua a non essere chiaro se l’indennizzo sia riferito ai soli investimenti infrastrutturali oppure anche a quelli per gli equipment e le sovrastrutture; così come continua a non essere chiaro se l’ammontare dell’indennizzo debba limitarsi a compensare la sola parte non ancora ammortizzata degli investimenti in commento o meno.

Rimane poi, sempre con riferimento al sopracitato comma 2, il fatto che i canoni demaniali (sebbene oggetto di specifici criteri demandati all’adottando Regolamento concessioni ai fini della loro determinazione) già stabiliti dalle competenti autorità con riferimento a concessioni già assentite “sono fatti salvi fino alla scadenza del titolo concessorio”; elemento questo che, di fatto, se si considera che gran parte delle concessioni nei nostri porti sono state già assentite, rimarrà come elemento di potenziale distorsione della concorrenza, sia all’interno di un singolo porto che tra i diversi scali del Paese.

Quanto poi all’annoso tema del divieto di doppia concessione nello stesso porto (ex articolo 18 comma 7, oggi comma 9), la norma accoglie la proposta dell’AGCM che proponeva una riformulazione del divieto di cumulo di concessione per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni. Sul punto – sebbene a nostro avviso l’esperienza recente abbia dimostrato come, a prescindere dalle dimensioni di un porto, al suo interno gli spazi siano limitati, così come di fatto il numero degli operatori che vi possono accedere, l’abolizione di tale divieto possa essere foriera di posizioni di dominanza abusiva – la “quadra” politica è stata poi trovata nel senso di vietare lo scambio di manodopera tra le diverse aree demaniali date in concessione alla stessa impresa o a soggetti ad essa riconducibili nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale in cui il divieto di cumulo non si applica (vale a dire, tendenzialmente, in quelli sede di AdSP). Rimane tuttavia, sempre ad avviso di chi scrive, il fatto che il divieto di cumulo, così come precedentemente inteso, poteva essere amministrato dalle singole AdSP – sul presupposto che il “bene” tutelato dalla norma è proprio la concorrenza – nell’ottica di un continuo incremento dei traffici e della produttività del porto come previsto dalla legge portuale.

Da ultimo, mancano all’appello – come già esaminato in precedenza^[3] – alcuni auspicati interventi in materia di (i) bancabilità degli investimenti dei concessionari (vale a dire l’assenza di una regolamentazione di dettaglio sulla disciplina della decadenza del titolo concessorio nella misura in cui permane, di fatto, una quasi totale discrezionalità dell’AdSP su tale decisione che “spaventa” i lenders), (ii) specifiche procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa (che il “nuovo” comma 10 dell’articolo 18 si limita a definire genericamente come “accertamenti” ad opera dell’Amministrazione concedente, lasciando quindi invariata la normativa rispetto alla versione previgente dell’articolo 18 della Legge n. 84/1994).

In conclusione, la novella dell’articolo 18 della Legge n. 84/94 ad opera della Legge Concorrenza 2021 si propone sì di migliorare alcuni aspetti del day-by-day degli operatori portuali e delle AdSP ed in parte questo è positivo per la competitività dei nostri porti. Tuttavia, continuano a rimanere alcune zone d’ombra che potrebbero creare delle difficoltà interpretative a livello locale. Certo è che, in questo contesto, assumerà un ruolo fondamentale l’indirizzo che l’Amministrazione centrale, nel definire i criteri di cui al Regolamento concessioni in primis, fornirà ai singoli contesti locali di Sistema nell’ottica di migliorare la competitività dei nostri porti e quindi dell’intero cd. “Sistema-Paese”.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Ekaterina Aksenova e Luca Brandimarte.

[1] Per un esame più approfondito vds. Shipping and Transport Bulletin di Marzo 2022

[2] Legge 5 Agosto 2022, n. 118

[3] Vds. Shipping and Transport Bulletin di Aprile-Giugno 2021 e Shipping and Transport Bulletin di Marzo 2022

L’Unione europea ha assunto da anni la leadership nella difesa dell’ambiente e la lotta ai cambiamenti climatici. Il trasporto marittimo europeo, oltre alle norme dettate dall’IMO[1], ha parimenti da tempo ricevuto un impianto regolatorio teso a ridurne l’impatto ambientale[2].

Nel corso del 2019 la Commissione europea (la “Commissione”) ha presentato al Parlamento Europeo il cd. “European Green Deal”, ossia una serie di iniziative e proposte che hanno l’obiettivo di far raggiungere all’Europa la neutralità climatica entro il 2050[3].

Nell’ambito del Green Deal, il 14 luglio dello scorso anno, la Commissione ha quindi adottato il cd. “Pacchetto clima Fit for 55” (“Fit for 55”)[4], vale a dire una serie di proposte che indirizzano le politiche dell’UE in materia di clima, energia, trasporti e fiscalità in modo tale da ridurre le emissioni nette di gas serra di almeno il 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Trattasi di un pacchetto di proposte che interessano tutti i settori dell’economia e che mirano a modificare, accelerandola, la traiettoria della de-carbonizzazione in Europa, agendo essenzialmente sulla leva economica e fiscale.

2.Il Pacchetto Fit for 55 e le proposte per il settore dello shipping

Tra le proposte di cui sopra, quattro in particolare riguardano direttamente lo shipping (sia quello internazionale sia quello intra-europeo).Il Pacchetto Fit for 55 e le proposte per il settore dello shipping

a. L’inclusione del trasporto marittimo nel cd. “Emissions Trading System” (“EU-ETS” o “Sistema ETS”), il sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’UE

Il Sistema ETS o sistema per lo scambio delle quote di emissione dell’Unione è stato introdotto dalla Direttiva 2003/87/CE[5] ed è regolamentato dal principio cd. “cap&trade”el in forza del quale viene fissato dall’UE un limite alla quantità di emissione di alcuni gas serra – ad esempio, la CO₂ – che gli impianti possono emettere in atmosfera. Il Fit for 55, propone in questo senso di estendere l’applicazione dell’EU-ETS anche al trasporto marittimo e, in particolare, alle navi aventi stazza lorda uguale o superiore alle 5.000 tsl di qualsiasi bandiera.

Le imprese di navigazione, secondo questa proposta, dovrebbero quindi acquistare quote di emissioni dall’UE per utilizzarle a copertura della propria quota-parte di emissioni per l’anno di riferimento (potendo eventualmente anche venderle ad altri soggetti interessati), oppure per utilizzarle l’anno successivo. Dette quote, in sostanza, dovrebbero essere acquistate dalle compagnie armatoriali (i) con riferimento alla totalità delle proprie emissioni in caso di viaggi tra porti dello Spazio Economico Europeo (“SEE”) e delle soste nei porti del SEE e (ii) per la metà delle stesse nell’ipotesi di viaggi internazionali per le tratte in partenza o in arrivo da e nei porti del SEE.

L’Autorità di bandiera controllerebbe, quindi, le compagnie di navigazione delle quali è responsabile e quelle non conformi dovrebbero ricevere un’ammenda per ogni tonnellata di CO₂ equivalente per cui non presentino quote di copertura, da aggiungere al costo delle quote acquistate.

La proposta, da ultimo, prevederebbe anche che le navi dovrebbero acquistare le citate quote secondo una specifica cadenza temporale pari al 20% delle proprie emissioni a partire dal 2023, aumentando annualmente fino alla piena copertura nel 2026.

b. L’imposizione di requisiti di intensità dei gas serra sui carburanti di uso marittimo, attraverso l’iniziativa cd. “FuelEu Maritime”

La proposta FuelEU Maritime sui carburanti sostenibili per i trasporti marittimi, invece, si propone di introdurre nuovi obblighi per le navi[6] in arrivo o in partenza dai porti dell’Unione – a prescindere dallo Stato di bandiera – limitando il tenore di gas a effetto serra dell’energia che esse usano e rivedendo progressivamente, al ribasso, i limiti in questione.

La proposta, inoltre, prende come riferimento il 100% dell’intensità di GHG dell’energia usata nei viaggi tra i porti del SEE ed il 50% dell’intensità di GHG dell’energia usata nei viaggi internazionali per le tratte in partenza o in arrivo nei porti del SEE e precisa che i combustibili utilizzati dalle navi devono diminuire la loro intensità di gas serra di una certa percentuale rispetto al 2020 (assunto come riferimento) a partire dal 2025, con aumento su base quinquennale fino al 2050.

c. La revisione della cd. “Energy Taxation Directive” (“ETD”), che propone la rimozione delle esenzioni fiscali previste per i combustibili fossili impiegati nel trasporto marittimo

Si tratta della proposta di revisione della Direttiva ETD[7]che porterebbe all’eliminazione dell’esenzione dal pagamento delle accise sui carburanti marini oggi prevista dall’articolo 14 della medesima Direttiva; esenzione che, allo stato, rifletterebbe la prassi internazionale di consentire alle navi di rifornirsi nei porti in regime duty-free, legata all’esigenza di favorire il più possibile la libera circolazione delle merci. La proposta in esame, riguarderebbe quindi tutti i combustibili venduti nel SEE, ivi inclusi i fuel usati per i viaggi all’interno del SEE medesimo e l’elettricità fornita alle navi in porto.

In termini pratici, questa proposta prevede che – seppur con un periodo di transizione di 10 anni – a partire dal 1° gennaio 2023 saranno tassati il fuel pesante, il gasolio marino, il GNL ed il GPL (questi ultimi due con aliquote ridotte fino al 2033). Gli Stati membri avranno, quindi, la possibilità di estendere le tasse ai bunker venduti per viaggi internazionali.

d. L’adozione di un nuovo regolamento per la realizzazione di un’infrastruttura per i fuel alternativi (cd. “Alternative Fuels Infrastructure Deployment” o “AFID”).

Trattasi della proposta di regolamento sull’infrastruttura per i combustibili alternativi[8] che vuol assicurare la realizzazione nell’UE di infrastrutture indispensabili per la ricarica ed il rifornimento di mezzi di trasporto più green, incluse le navi, per fornire la sicurezza a lungo termine necessaria agli investimenti nella tecnologia dei combustibili alternativi e dei mezzi di trasporto, terrestri e navali, che utilizzino tali combustibili.

Nella proposta, risultano incluse l’infrastruttura per la distribuzione del GNL nei porti e quella per la fornitura da terra dell’energia elettrica alle navi in sosta nei porti (il cd. “cold-ironing”). Inoltre, viene precisato che i porti dovranno provvedere alla fornitura alle navi porta container ed alle navi passeggeri di elettricità dalla rete elettrica di terra ed i porti cd. “Core” dovranno dotarsi di adeguati punti di rifornimento di GNL per le navi. Il tutto con una time-line che vede il 1° gennaio 2025 come data entro la quale dovranno essere disponibili un numero sufficiente di punti di rifornimento di GNL ed il 1° gennaio 2030 come data a partire dalla quale dovrà essere disponibile un minimo stabilito di fornitura di elettricità dalla rete di terra.

1. Le possibili implicazioni per il settore dello shipping

Secondo le prime stime di specifici studi di settore, sia la proposta relativa all’ETS sia l’iniziativa FuelEU Maritime andrebbero a impattare su poco meno del 70% delle emissioni annue di CO₂ dovute ai trasporti marittimi legati al SEE, ivi comprese le parti dei viaggi internazionali da e verso i porti del SEE medesimo.

Per quanto riguarda l’inserimento del trasporto marittimo nell’EU-ETS, se da un lato il regime delle quote mira ad una riduzione delle emissioni attraverso la leva economica – secondo il principio del “chi più inquina più paga” – combinata con una progressiva diminuzione delle quote stesse disponibili (che in conseguenza saliranno di prezzo), dall’altro lato, v’è il tema che le imprese di navigazione, a causa di un quadro tecnologico ed infrastrutturale indipendente dalla propria volontà[9], potrebbero non avere la possibilità di modificare il proprio piano energetico ed essere, per contro, soggette al mero pagamento delle quote. Ciò con un conseguente sensibile aumento dei costi del trasporto, senza un reale beneficio in termini di riduzione delle emissioni – almeno nel breve periodo. Risulterebbe di conseguenza molto difficile per le imprese armatoriali riuscire a far fronte agli investimenti necessari ad una reale transizione energetica, peraltro a fronte di un impatto negativo anche sulla competitività di tali imprese e degli altri operatori marittimo-portuali europei, quali i terminal portuali.

L’iniziativa FuelEU Maritime, invece, potrebbe essere in linea di principio favorevole per il trasporto marittimo, nella misura intende favorire l’adozione di combustibili alternativi a quelli derivati dal petrolio, imponendo l’utilizzo nelle flotte di percentuali via via crescenti di energia a basso o zero contenuto di carbonio.

Ciò che, tuttavia, parrebbe destare qualche perplessità riguarda la tempistica proposta dalla Commissione, che presuppone uno sviluppo delle fonti a basso contenuto di carbonio attualmente non prevedibile[10]. Se da un lato, infatti, l’incentivazione può rappresentare un valido supporto per accelerare il processo, dall’altro, l’obbligo di raggiungere prefissate quote di “fuel alternativi” in assenza di certezze tecnologiche e di approvvigionamento risulterebbe, ancora una volta, “punitiva” nei confronti di un comparto che si vedrebbe sostanzialmente comminare delle sanzioni per “colpe” talvolta non proprie, con ulteriori aggravi economici a detrimento dello sviluppo e del rinnovo delle flotte.

Sulle ultime due proposte, in primo luogo, si osserva che l’ipotizzata revisione della ETD porterebbe all’eliminazione dell’esenzione dal pagamento delle accise sui carburanti marini (tuttora, invece, prevista), aprendo così alla strada all’introduzione di accise sui combustibili navali, con potenziali ricadute pesanti sui costi delle imprese di navigazione e quindi del trasporto marittimo globalmente inteso. Ciò che, al contrario, sarebbe opportuno, è invece l’estensione dell’esenzione anche al GNL in linea, peraltro, con gli obiettivi dell’iniziativa EU Fuel Maritime e dell’AFID.

Da ultimo, l’iniziativa volta all’adozione del Regolamento AFID, potrebbe avere dei risvolti positivi per il settore dello shipping posto che la disponibilità di un’adeguata rete di distribuzione dei fuel alternativi è prodromica ad una effettiva – seppur progressiva – de-carbonizzazione dello shipping.

In questo senso – pur partendo dal presupposto che tale rete di distribuzione sia strettamente legata alla scelta delle tipologie di fuel alternativi che si renderanno disponibili sul mercato e che questo richiederà un’attenta riflessione e programmazione in tal senso – sarebbe essenziale che la realizzazione della rete di distribuzione del GNL, quantunque sia un fuel di transizione, sia accelerata il più possibile. Ciò per consentire alle navi di poter usufruire quanto prima su larga scala di questo combustibile. Il tutto sarebbe possibile mediante un’adeguata ed efficiente interfaccia tra le strutture di fornitura della corrente elettrica di terra per le navi all’ormeggio nei porti e l’installazione a bordo degli impianti di “cold ironing”. Così come dovrebbe essere reso economicamente comparabile il costo della corrente elettrica prelevata da terra con quello della corrente elettrica autoprodotta a bordo dalla nave, che oggi risulta significativamente inferiore.

1. Considerazioni conclusive

Il quadro sopra descritto si riferisce in sostanza a possibili soluzioni che, prima di poter essere adottate, dovranno essere discusse con il Parlamento Europeo e con gli Stati membri, ma che, comunque, potrebbero segnare l’avvio di politiche più “aggressive” sulle emissioni e sulla de-carbonizzazione del settore dei trasporti marittimi. Ciò, come abbiamo visto, anche tramite l’imposizione di misure unilaterali sulla navigazione internazionale in potenziale contrasto con le misure adottate dall’IMO, che è l’organismo regolatore preposto al traffico marittimo internazionale.

La vera “battaglia” si giocherà senz’altro a Bruxelles, dove le autorità competenti a livello nazionale, così come gli stakeholders interessati, cercheranno verosimilmente di spiegare all’Europa che iniziative come quelle qui esposte, più che condivisibili nelle loro finalità, devono comunque tenere conto anche degli interessi e delle esigenze del nostro settore. Ciò al fine di evitare l’adozione di soluzioni che comportino il rischio di innescare un processo estremamente penalizzante per il settore marittimo-portuale nel nostro Paese. Il tutto, nel caso, con anche la conseguente alterazione del livello di concorrenza tra le imprese di trasporto operanti in Europa e con l’Europa e le altre imprese globali che, non scalando porti europei, sfuggirebbero alle nuove e più restrittive regole, rischiando di ridurre in modo significativo anche i flussi di traffico e le attività portuali nel continente europeo e, in particolare, nel nostro Paese.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero, partner ADVANT Nctm, e Luca Brandimarte di Assarmatori.

[1] Si pensi, in primo luogo, all’adozione della Convenzione Internazionale per la Prevenzione dell'Inquinamento causato dalle Navi (MARPOL) del 1973 che: (i) nel 1997, ha visto l’aggiunta dell’Allegato VI dedicato alla prevenzione dell’inquinamento atmosferico provocato dalle navi; (ii) nel 2011 ha introdotto un capitolo che riguarda le misure tecniche e operative obbligatorie per il miglioramento dell’efficienza energetica, volte a ridurre le emissioni di gas serra da parte delle navi. Ulteriori misure, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, sono state poi definite dall’IMO – a partire dal 2013 – nell’ambito del cd. “Energy Efficiency Design Index” (EEDI) per tutte le nuove navi ed il cd. “Ship Energy Efficiency Management Plan” (SEEMP) per tutte le navi in esercizio. A queste, a partire dal 2023, si aggiungeranno nuove misure che: (a) richiederanno a tutte le navi esistenti di calcolare il loro indice di efficienza energetica (EEXI – “Energy Efficiency Existing Ship Index”), che dovrà essere conforme ad una specifica base-line identificata dall’IMO medesima in funzione della tipologia di nave, di guisa che se la nave non soddisferà i requisiti dovranno essere adottate specifiche soluzioni tecniche atte a migliorarne l’efficienza energetica ed a riportare l’EEXI al valore previsto; (b) richiederanno alle navi di fornire, annualmente, il loro indicatore di intensità di carbonio (CII – “Carbon Intensity Indicator”) ed il rating CII. Il tutto nell’ottica di raggiungere, per il 2030, la riduzione di almeno il 40% dell’intensità di carbonio e, per il 2050, la riduzione di almeno il 70% dell’intensità di carbonio e del 50% del valore assoluto delle emissioni di gas serra, con l’obiettivo dichiarato di “emissioni zero il prima possibile, entro la fine di questo secolo”.

[2] Si possono altresì citare, ad esempio, gli interventi nel settore dei combustibili ed in quello della demolizione delle navi. Dal 1° gennaio 2010, infatti, tutte le navi, di tutte le bandiere, ormeggiate nei porti dell’Unione europea devono utilizzare combustibili con tenore di zolfo non superiore allo 0,1% e, dal 31 dicembre 2014, è in vigore il Regolamento (UE) 1257/2013 sul riciclaggio delle navi che si applica a tutte le navi di stazza lorda uguale o superiore alle 500 tonnellate battenti bandiera di uno Stato membro dell’UE ed alle navi con bandiera di paesi terzi che fanno scalo in un porto dell’Unione.

[3] Cfr. Comunicazione della Commissione europea dell’11.12.2019, COM(2019) 640 final.

[4] Cfr. Comunicazione della Commissione europea del 14.07.2021, COM(2021) 550 final, dal titolo: “Pronti per il 55%: realizzare l’obiettivo climatico dell’UE per il 2030 lungo il cammino verso la neutralità climatica”.

[5] Successivamente modificato dalla Direttiva (UE) 2018/410.

[6] Sempre aventi stazza lorda uguale o superiore alle 5.000 tsl.

[7] Cfr. Direttiva 2003/96/CE del 27 ottobre 2003 che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità.

[8] Il tutto nell’ottica di migliorare quanto già previsto dalla Direttiva (UE) 2014/94 sulla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi.

[9] La nave, infatti, è solo l’utilizzatore di un fuel alternativo che prima di tutto deve esistere ed essere prodotto e distribuito.

[10] Ciò sul presupposto che le fonti energetiche a minor contenuto di carbonio sarebbero al momento costituite dal solo GNL, che sì consente una drastica riduzione delle emissioni di ossidi di zolfo e di azoto e di particolati, ma che ha anche un effetto significativo, seppur più limitato – fino al 20%, se si osservano particolari condizioni – sulle emissioni di CO₂. Al momento, infatti, non esistono all’atto pratico fonti energetiche “a zero contenuto di carbonio” disponibili per le navi e gli studi di settore prevedono che non ve ne saranno ancora per diversi anni.

i)l’eliminazione di un qualsivoglia riferimento ad un regolamento sulle concessioni e conseguente devoluzione della determinazione dei criteri per l’assentimento delle concessioni direttamente alle singole Autorità di Sistema Portuale

ii) la mancata introduzione di un criterio oggettivo per la determinazione del canone demaniale;l’eliminazione di un qualsivoglia riferimento ad un regolamento sulle concessioni e conseguente devoluzione della determinazione dei criteri per l’assentimento delle concessioni direttamente alle singole Autorità di Sistema Portuale;

iii) la previsione dell’indennizzo da parte del newcomer in favore dell’incumbent per gli investimenti effettuati;

iv) la limitazione della previsione di cui all’art. 18, co. 7 della L. n. 84/1994 ai soli porti minori;

v) alcuni mancati interventi da tanto attesi ed auspicati in ambito di: (a) finanziamenti degli investimenti dei concessionari e (b) rafforzamento delle procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa.

• L’eliminazione di un qualsivoglia riferimento ad un regolamento sulle concessioni e conseguente devoluzione della determinazione dei criteri per l’assentimento delle concessioni direttamente alle singole Autorità di Sistema Portuale.

Da un lato, tale eliminazione rispecchia la situazione di fatto e sembra quasi un arrendersi del legislatore davanti all’evidenza. Essendo passati trent’anni dall’approvazione della Legge. n. 84/1994 senza che sia stato emanato il relativo regolamento per il rilascio delle concessioni, le Autorità Portuali, prima, e le Autorità di Sistema Portuale, poi, si sono negli anni adeguate a questa lacuna normativa ed hanno individuato delle proprie regole e/o prassi per il rilascio delle concessioni.Dall’altro lato, questa era un’ottima occasione per determinare finalmente dei parametri oggettivi comuni a tutte le Autorità di Sistema Portuale.L’adozione  di un regolamento avrebbe consentito agli aspiranti concessionari di “giocare secondo le medesime regole” in tutti i porti italiani, evitando così di subire distorsioni concorrenziali. Ad oggi, infatti, non esistendo un regolamento che detti dei criteri validi per tutti, ogni Autorità di Sistema Portuale è libera di adottare delle proprie regole per individuare il concorrente “più meritevole”. Purtroppo tali regole non sempre individuano criteri certi, chiari, trasparenti e non discriminatori.

• La mancata introduzione di un criterio oggettivo per la determinazione del canone demaniale.

Assieme all’eliminazione del regolamento per il rilascio delle concessioni, non sono stati previsti dei criteri prederminati, oggettivi e trasparenti per determinare i canoni demaniali.Tale compito viene nuovamente demandato alle singole Autorità di Sistema Portuale. Tale impostazione perpetua quindi l’attuale situazione presente nei porti nazionali, dove il canone demaniale era, è e – a questo punto verosimilmente – rimarrà un elemento di potenziale distorsione della concorrenza, sia nel singolo porto che tra i diversi porti nazionali.La situazione attuale – anche se in alcuni casi palesemente distorsiva della concorrenza – viene inoltre cristallizzata dalla previsione del comma 2, dell’art. 18, L. n. 84/1994 (nella versione proposta dal DDL Concorrenza), il quale statuisce che “Sono fatti salvi, fino alla scadenza del titolo concessorio, i canoni stabiliti dalle Autorità di sistema portuale relativi a concessioni già assentite alla data di entrata in vigore della presente legge”.Si ritiene – come già detto anche per il precedente punto – che sia necessario prevedere delle “regole del gioco uguali per tutti”, anche per quanto riguarda i canoni demaniali, che siano comuni a tutti i porti nazionali, al fine di evitare situazioni abusive e/o distorsive della concorrenza.

• La previsione dell’indennizzo da parte del newcomer in favore dell’incumbent per gli investimenti non ancora ammortizzati.

Il comma 1, dell’art. 18 della L. n. 84/1994 (nella versione proposta dal DDL Concorrenza) afferma che “Gli avvisi indicano altresì gli elementi riguardanti il trattamento di fine concessione, anche in relazione agli eventuali indennizzi da riconoscere al concessionario uscente”.La previsione di tale indenizzo è assolutamente in linea con la disciplina elaborata a suo tempo dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti con la Delibera n. 57/2018.Come già nella disciplina elaborata dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti, rimane tutt’ora un’indeterminatezza su quale sia l’oggetto di tale “indenizzo”. L’indenizzo fa riferimento agli investimenti infrastrutturali e o e/o anche agli investimenti per le sovrastrutture e gli equipment?Inoltre non si comprendono i limiti di tale indenizzo, devono compensare solo la parte non amortizzata degli investimenti o anche altro?A nostro avviso tale previsione rimane troppo generica e foriera di possibili abusi. Sarebbe infatti stato opportuno prevedere dei criteri predeterminati, oggettivi e trasparenti per determinare l’entità di tale indenizzo.

• La limitazione della previsione di cui all’art. 18, co. 7 della L. n. 84/1994 ai soli porti minori.

Il DDL Concorrenza accoglie la proposta dell’ Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM”)^[3] la quale proponeva “in un’ottica di sviluppo e crescita del settore portuale, che il comma 7 dell’art. 18, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, sia riformulato, prevedendo un’applicazione del divieto di cumulo di concessione per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni, al cui interno è più facile che si creino situazioni di potere di mercato, e/o per quelle tipologie di attività che prevedono dinamiche concorrenziali limitate al singolo porto”.In realtà, a nostro parere, l’esperienza (anche recente) dimostra come quanto affermato dall’AGCM non rispecchi la realtà dei fatti. A prescindere dalle dimensioni di un porto, infatti, è evidente come gli spazi all’interno di un unico scalo siano limitati, come limitato è il numero di operatori che vi possono accedere. Con l’abolizione del divieto di doppia concessione si rischierebbe dunque di creare delle posizioni dominanti che potrebbero essere foriere di abusi. Questo sia nei porti di dimensioni minori sia in quelli sede di Autorità di Sistema Portuale.Si ricorda poi che, negli anni, l’art. 18, co. 7 della Legge n. 84/1994 è sempre stato interpretato in modo da garantire che le Autorità di Sistema Portuale agissero nel “rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti”^[4].Si tratta, poi, di una norma– come abbiamo evidenziato - che secondo la giurisprudenza^[5], potrebbe essere “amministrata” dalle Autorità di Sistema Portuale nella prospettiva di assicurare la concorrenza all’interno di un porto (posto che è appunto la concorrenza il “bene” che tale norma vuole garantire), nell’ambito però di uno scenario sempre rivolto verso “l’incremento dei traffici e la produttività del porto”, come prevede l’art. 18, comma 6, della Legge n. 84/1994.

• Alcuni mancati interventi da tanto attesi ed auspicati in ambito di: (a) finanziamenti degli investimenti dei concessionari e (b) rafforzamento delle procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa.

L’occasione ci pare essere stata nuovamente “sprecata” non essendoci stati i tanto auspicati interventi in materia di (a) finanziamento e/o bancabilità degli investimenti dei concessionari e (b) procedure di controllo del rispetto dei piani d’impresa.Per quanto riguarda la questione dei finanziamenti, in più occasioni gli addetti del settore hanno sottolineato la difficoltà di ottenere finanziamenti dai lenders a causa di una regolamentazione poco chiara della decadenza (si pensi ad esempio al caso della decadenza per cattivo uso della concessione[6]).Il DDL Concorrenza avrebbe potuto essere l’occasione giusta per regolamentare meglio la procedura di decadenza, in modo da rassicurare i lenders e gli stessi concessionari, eliminando la totale discrezionalità dell’Autorità di Sistema Portuale in tale decisione.Sul secondo punto, già l’AGCM aveva suggerito l’effettiva implementazione dei procedimenti volti alla verifica dell’adempimento degli impegni assunti (in primis attraverso i propri piani di impresa) dai concessionari in sede di richiesta e rilascio della concessione. Seppur già previsti dall’art. 18, comma 8, della Legge n. 84/1994, gli accertamenti circa l’effettivo rispetto dei piani d’impresa di fatto non sempre vengono effettuati.Non può negarsi come la verifica dell’effettivo adempimento - da parte del concessionario - dei propri impegni sia essenziale per scorgere eventuali inefficienze nell’uso delle aree demaniali. Infatti, considerata la limitatezza delle aree demaniali, è interesse pubblico generale che le concessioni siano affidate a soggetti in grado di garantirne un uso proficuo ed efficiente.Il DDL Concorrenza avrebbe potuto dare nuovo impulso a questa tematica importante. Sarebbe stato poi opportuno evidenziare come nel rispetto del piano d’impresa sia importante verificare non tanto l’effettuazione degli investimenti – i quali sono sicuramente importanti e propedeutici al rispetto degli obbiettivi di traffico – ma l’effettiva attrazione e sviluppo del traffico. Infatti, è il traffico che genera la tassa portuale e la tassa di ancoraggio, sostenendo così, unitamente al pagamento del canone, le Autorità di Sistema Portuale ed il complessivo sistema del trasporto.Tutto quanto sopra, naturalmente, senza dimenticare che le concessioni rappresentano comunque dei contratti, in forza dei quali entrambe le parti sono tenute a rispettare i propri impegni (dunque non solo il concessionario, ma anche l’ente concedente, ad esempio in termini di realizzazione di interventi previsti nell’atto di concessione, sui quali il concessionario potrebbe aver fatto legittimo affidamento nell’elaborazione del proprio piano d’impresa).*.*.*.*Nel mese di febbraio ci sono state diverse audizioni al Senato relative al DDL Concorrenza a cui hanno partecipato diversi rappresentanti dei player del settore marittimo e portuale. Alcuni dei partecipanti alle audizioni hanno espresso le stesse perplessità e preoccuppazioni di cui sopra. Ci auspichiamo che le Camere, nell’approvazione della legge sulla concorrenza, tengano conto di quanto espresso dai vari player del settore marittimo e portuale.Torneremo ad analizzare la versione definitiva della legge una volta approvata, per comprendere quali saranno gli effetti sul settore marittimo portuale. Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Alberto Torrazza e Ekaterina Aksenova.  [1] Vds. Shipping and Transport Bulletin di aprile-Giugno 2021[2] L’art. 3 del DDL Concorrenza prevede la sostituzione dell’art. 18 della l. 84/1994 con la seguente versione:“Art. 3. (Concessione delle aree demaniali portuali) - 1. L’articolo 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, è sostituito dal seguente:  Art. 18. – (Concessione di aree e banchine)

1. L’Autorità di sistema portuale e, dove non istituita, l’autorità marittima danno in concessione le aree demaniali e le banchine comprese nell’ambito portuale alle imprese di cui all’articolo 16, comma 3, per l’espletamento delle operazioni portuali, fatta salva l’utilizzazione degli immobili da parte di amministrazioni pubbliche per lo svolgimento di funzioni attinenti ad attività marittime e portuali. Sono altresì sottoposte a concessione da parte dell’Autorità di sistema portuale, e laddove non istituita, dall’autorità marittima, la realizzazione e la gestione di opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate a mare nell’ambito degli specchi acquei esterni alle difese foranee anch’essi da considerare a tal fine ambito portuale, purché interessati dal traffico portuale e dalla prestazione dei servizi portuali anche per la realizzazione di impianti destinati ad operazioni di imbarco e sbarco rispondenti alle funzioni proprie dello scalo marittimo. Le concessioni sono affidate, previa determinazione dei relativi canoni, anche commisurati all’entità dei traffici portuali ivi svolti, sulla base di procedure ad evidenza pubblica, avviate anche a istanza di parte, con pubblicazione di un avviso, nel rispetto dei princìpi di trasparenza, imparzialità e proporzionalità, garantendo condizioni di concorrenza effettiva. Gli avvisi definiscono in modo chiaro, trasparente, proporzionato rispetto all’oggetto della concessione e non discriminatorio i requisiti soggettivi di partecipazione e i criteri di selezione delle domande, nonché la durata massima delle con-cessioni. Gli avvisi indicano altresì gli elementi riguardanti il trattamento di fine concessione, anche in relazione agli eventuali indennizzi da riconoscere al concessionario uscente. Il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di trenta giorni dalla data di pubblicazione dell’avviso.
2. Sono fatti salvi, fino alla scadenza del titolo concessorio, i canoni stabiliti dalle Autorità di sistema portuale relativi a concessioni già assentite alla data di entrata in vigore della presente legge.
3. La riserva di spazi operativi funzionali allo svolgimento delle operazioni portuali da parte di altre imprese non titolari della concessione avviene nel rispetto dei princìpi di trasparenza, equità e parità di trattamento.
4. Le concessioni per l’impianto e l’esercizio dei depositi e stabilimenti di cui all’articolo 52 del codice della navigazione e delle opere necessarie per l’approvvigionamento degli stessi, dichiarati strategici ai sensi della legge 23 agosto 2004, n. 239, hanno durata almeno decennale.
5. Le concessioni possono comprendere anche la realizzazione di opere infrastrutturali.
6. Ai fini del rilascio della concessione di cui al comma 1 è richiesto che i partecipanti alla procedura di affidamento: a) presentino, all’atto della domanda, un programma di attività, assistito da idonee garanzie, anche di tipo fideiussorio, volto all’incremento dei traffici e alla produttività del porto; b) possiedano adeguate attrezzature tecniche e organizzative, idonee anche dal punto di vista della sicurezza a soddisfare le esigenze di un ciclo produttivo e operativo a carattere continuativo e integrato per conto proprio e di terzi; c) prevedano un organico di lavoratori rapportato al programma di attività di cui alla lettera a).
7. In ciascun porto l’impresa concessionaria di un’area demaniale deve esercitare direttamente l’attività per la quale ha ottenuto la concessione e non può essere al tempo stesso concessionaria di altra area demaniale nello stesso porto, a meno che l’attività per la quale richiede una nuova concessione sia differente da quella di cui alle concessioni già esistenti nella stessa area demaniale, e non può svolgere attività portuali in spazi diversi da quelli che le sono stati assegnati in concessione. Il divieto di cumulo di cui al primo periodo non si applica nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, individuati ai sensi dell’articolo 4, e in tale caso è vietato lo scambio di manodopera tra le diverse aree demaniali date in concessione alla stessa impresa o a soggetti comunque alla stessa riconducibili. Su motivata richiesta dell’impresa concessionaria, l’autorità concedente può autorizzare l’affidamento ad altre imprese portuali, autorizzate ai sensi dell’articolo 16, dell’esercizio di alcune attività comprese nel ciclo operativo.
8. L’Autorità di sistema portuale o, laddove non istituita, l’autorità marittima effettuano accertamenti con cadenza annuale al fine di verificare il permanere dei requisiti posseduti dal concessionario al momento del rilascio della concessione e l’attuazione degli investimenti previsti nel programma di attività di cui al comma 6, lettera a).
9. In caso di mancata osservanza degli obblighi assunti da parte del concessionario, nonché di mancato raggiungimento degli obiettivi indicati nel programma di attività di cui al comma 6, lettera a), senza giustificato motivo, l’Autorità di sistema portuale o, laddove non istituita, l’autorità marittima dichiarano la decadenza del rapporto concessorio.
10. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato liquido, nonché di altri prodotti affini, siti in ambito portuale”

[3]https://www.agcm.it/dotcmsCustom/getDominoAttach?urlStr=192.168.14.10:8080/C12563290035806C/0/914911A1FF8A4336C12586A1004C2060/$File/AS1730.pdf[4] Cfr. TAR Liguria, sez. II, 24 maggio 2012, n. 747[5] Cfr. Ordinanza del Tribunale di Genova del 18 settembre 2009[6] L’art. 47 del cod. nav. prevede infatti che: “L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario: […omissis…] b) per non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell'atto di concessione, o per cattivo uso; […omissis…]”.

• orientarsi verso l’apertura al mercato e quindi alla concorrenza, non escludendo la possibilità di affidare a più operatori il servizio di raccolta rifiuti in un determinato porto;
• agire in modo armonizzato con la normativa nazionale e con il Regolamento (UE) 2017/352^[2] che “istituisce un quadro normativo per la fornitura dei servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti” (il “Regolamento”) – includendovi anche il servizio di raccolta rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico.

Per quanto concerne l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti a più operatori, nella Direttiva si legge che il servizio di raccolta rifiuti rientra nel campo di applicazione del Regolamento, guisa che la limitazione al numero di prestatori del servizio di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi è solo eventuale e dunque, giustificata soltanto dall’accertamento della sussistenza di alcuni stringenti requisiti, debitamente valutati alla stregua di un opportuno procedimento ex artt. 6 e ss. del Regolamento^[3].A conferma della possibilità di poter disporre di una pluralità di soggetti prestatori del servizio, l’evoluzione giurisprudenziale in tema di raccolta di rifiuti a bordo delle navi^[4], è orientata nel senso di ritenere che, sebbene nelle more della predisposizione degli atti di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento del citato servizio, quest’ultimo possa perfino essere espletato anche dalle imprese iscritte nel registro ex art. 68 cod. nav.^[5] in possesso di idonei requisiti^[6].Senza entrare qui nel dettaglio della vicenda, è ragionevole ritenere che tale orientamento possa garantire appieno la contesa concorrenziale tra gli operatori, attraverso l’apertura al mercato, sul presupposto che la selezione dell’operatore del servizio sia rimessa “al soggetto che usufruirà del servizio e a carico del quale sono posti i relativi costi, in un regime concorrenziale”^[7].Quanto sopra per scongiurare la presenza di un solo operatore erogante il servizio che, in virtù della propria posizione, potrebbe applicare condizioni eccessivamente onerose in un determinato porto, con conseguente rischio di essere qualificata come una pratica limitativa della concorrenza.Per quanto concerne il Regolamento (UE) 2017/352, il decreto di recepimento dovrebbe – a nostro avviso – essere chiaro ed esaustivo rispetto alla concreta applicazione dei principi di trasparenza, proporzionalità e rendicontazione di cui al Regolamento anche per il settore in esame^[8].Anche alla luce dei predetti principi, l’articolo 8 della Direttiva, rubricato “Sistema di recupero dei costi”, prevede che gli Stati membri assicurino che i costi degli impianti portuali per la raccolta e il trattamento dei rifiuti delle navi, diversi dai residui del carico, siano recuperati mediante la riscossione di tariffe a carico delle navi^[9].Con particolare riferimento all’elaborazione e al funzionamento di tali sistemi di recupero dei costi, l’articolo 8, paragrafo 2, della Direttiva prevede espressamente – inter alia – che:

• le navi debbano pagare una “tariffa indiretta” indipendentemente dal conferimento o meno dei rifiuti agli impianti portuali di raccolta;
• la “tariffa indiretta” copra: a) i costi amministrativi indiretti^[10]; b) una parte dei costi operativi diretti^[11] (pari ad almeno il 30% del totale dei costi diretti dell’effettivo conferimento dei rifiuti nell’anno precedente, con la possibilità di tenere conto anche dei costi relativi al volume di traffico previsto per l’anno successivo);
• per i rifiuti di cui all’allegato V della Convenzione MARPOL^[12], diversi dai residui del carico, non si imponga alcuna “tariffa diretta” al fine di garantire il massimo incentivo possibile^[13];
• la “tariffa indiretta” non includa i costi dei rifiuti dei sistemi di depurazione dei gas di scarico, che sono recuperati in base alla tipologia e ai quantitativi di rifiuti conferiti.

Inoltre, con specifico riferimento alla copertura di una parte dei costi operativi diretti, pari ad almeno il 30% del totale dei costi diretti dell’effettivo conferimento dei rifiuti nell’anno precedente, sarebbe opportuno – a nostro avviso – evitare, laddove l’erogatore del servizio in un determinato porto sia inefficiente, che tale percentuale possa in concreto assumere il valore del 100% del totale dei costi diretti.A quest’ultimo riguardo, l’adozione di un regime tariffario che applichi in tutti i porti una medesima unità di misura per la tariffazione dei quantitativi (volume ovvero peso etc.), garantendo al contempo congrui sistemi di recupero dei costi di cui all’articolo 8 della Direttiva, potrebbe auspicabilmente far diminuire tutti gli eventuali costi ingiustificati ed eccessivamente onerosi a carico dell’utenza^[14].Pertanto, la previsione di una procedura ad hoc definita a livello interministeriale e volta esclusivamente alla predisposizione di adeguati “criteri e meccanismi” di formazione delle tariffe, tenendo conto di quanto già è stato previsto per la definizione (e l’aggiornamento) dei criteri e meccanismi tariffari dei servizi tecnico-nautici, potrebbe garantire peraltro che la tariffa sia:

• individuata all’esito di un procedimento aperto, in cui sia possibile appurare le diverse voci di costo (e di utile) ai fini dell’erogazione del servizio;
• strutturata in modo tale da consentire agli utenti la possibilità di verificare l’incidenza delle singole voci di costo e, quindi, dei singoli servizi resi, sul prezzo complessivo della prestazione.

In detto contesto, l’art. 9 della Direttiva prevede espressamente che le navi in servizio di linea siano esentate, a titolo esemplificativo e non esaustivo, dagli obblighi in materia di sistema di recupero dei costi qualora vi siano prove sufficienti del rispetto di una serie di condizioni, quali, tra le altre, “la stipulazione di un accordo – comprovato da un contratto firmato con un porto o un’impresa di gestione dei rifiuti e notificato a tutti i porti lungo la rotta – che garantisc[a] il conferimento dei rifiuti e il pagamento delle tariffe in un porto lungo il tragitto della nave”.Infine, nel momento in cui l’emanando decreto entrerà in vigore, considerata peraltro la difficoltà di poter stipulare un simile accordo, le navi in servizio di linea dovrebbero – a nostro avviso – disporre di un periodo di tolleranza tale per cui possano essere in grado di adeguarsi effettivamente agli stringenti requisiti di esenzione di cui alla Direttiva.Per concludere: nel momentaneo silenzio del legislatore e fatte naturalmente salve tutte le situazioni contingenti di ciascun porto, è evidente come una mirata ed attenta apertura alla concorrenza del servizio di raccolta rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico non possa che accrescere la competitività e l’attrattività delle singole Autorità di Sistema Portuale e dei rispettivi indotti nel mercato nazionale ed internazionale. Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Luca Cavagnaro e Emanuele Rinaldi.  [1] L’obiettivo primario che la Direttiva persegue è quello di ridurre gli scarichi in mare dei rifiuti e dei residui del carico prodotti dalle navi che scalano nei porti situati nel territorio dell’Unione. Non ultimo, migliorare la disponibilità e l’utilizzo degli impianti portuali di raccolta dei citati rifiuti e residui.[2] Per una panoramica del Regolamento, potete consultare alcuni articoli del nostro Shipping&Transport Bulletin: “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: fornitura di servizi portuali (prima parte)“ (Dicembre-Gennaio 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: “limitazioni” al numero di prestatori di servizi portuali ed obblighi di servizio pubblico (seconda parte)“ (Febbraio-Marzo 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: i princìpi generali in materia di trasparenza finanziaria e diritti d’uso dell’infrastruttura portuale“ (Aprile-Maggio 2019).[3] In altri termini, la regola posta a fondamento della Direttiva sembrerebbe essere la pluralità di prestatori e la libertà di prestare servizi nei porti, con la conseguenza che, invece, la deroga al mercato concorrenziale e l’eventuale intenzione di limitare il numero dei prestatori di servizi portuali costituirebbe l’eccezione soggetta all’apposito procedimento formale previsto dal Regolamento.[4] Cfr. ex multis: Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3049/2020; TAR Sardegna, Sez. II, n. 282/2021.[5] Coloro che esercitano un’attività all’interno del porto, diversa dalle operazioni o servizi portuali (art. 16 L. 84/94), sono soggetti all’iscrizione al registro di cui all’art. 68 cod. nav., tale per cui “Coloro che esercitano un’attività nell’interno dei porti ed in genere nell’ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell’esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto. Il capo del compartimento, sentite le associazioni sindacali interessate può sottoporre all’iscrizione in appositi registri, eventualmente a numero chiuso, e ad altre speciali limitazioni coloro che esercitano le attività predette”.[6] Sul punto vedasi l’articolo del nostro Shipping&Transport Bulletin, “Servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi e servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina: significativi passi in avanti verso l’apertura al mercato“ (Novembre-Dicembre 2020).[7] Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3049/2020, considerando (10).[8] Al considerando (36) delle premesse della Direttiva, si riporta quanto segue: “La presente [D]irettiva va oltre il quadro fornito da tale [R]egolamento e fornisce maggiori dettagli per la predisposizione e il funzionamento dei sistemi di recupero dei costi per gli impianti portuali di raccolta dei rifiuti delle navi e per la trasparenza della struttura dei costi”.[9] La Direttiva precisa altresì come i sistemi di recupero dei costi non debbano in alcun modo costituire un incentivo per le navi a scaricare i loro rifiuti in mare.[10] L’allegato 4 della Direttiva qualifica come costi amministrativi indiretti quelli derivanti dalla gestione del sistema porto, quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le voci di costo inerenti alla “elaborazione e approvazione del piano di raccolta e di gestione dei rifiuti (ivi inclusa la sua attuazione ed eventuali audit)”.[11] L’allegato 4 della Direttiva qualifica come costi operativi diretti quelli derivanti dall’effettivo conferimento dei rifiuti delle navi, quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le voci di costo inerenti alla “fornitura di infrastrutture degli impianti portuali di raccolta, compresi container, cisterne, strumenti di lavorazione, chiatte, camion, raccolta dei rifiuti e impianti di trattamento”.[12] La Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi (“Convenzione MARPOL”) è stata elaborata dall’Organizzazione marittima internazionale (“IMO”) con l’obiettivo di prevenire e ridurre al minimo l’inquinamento causato da navi, sia accidentale che derivante da operazioni ordinarie, ed è corredata da sei allegati tecnici che riguardano l’inquinamento marino. In particolare, l’allegato V contiene le norme relative alla prevenzione dell’inquinamento da rifiuti delle navi.[13] L’articolo 8, paragrafo 2, lett. c, della Direttiva specifica che quanto previsto è volto a “garantire un diritto di conferimento senza ulteriori oneri basati sul volume dei rifiuti conferiti, eccetto qualora il volume superi la massima capacità di stoccaggio dedicata menzionata nel modulo di cui all’allegato 2 della presente direttiva [..]”.[14] Quanto sopra, dunque, a nostro avviso, non potrebbe essere raggiunto senza un opportuno coinvolgimento dell’utenza stessa (e quindi anche delle associazioni nazionali di categoria) in tutte le fasi preparatorie e successive alla predisposizione dei piani di raccolta e gestione dei rifiuti in ambito portuale, nonché in sede di determinazione e/o aggiornamento delle relative tariffe per l’erogazione del servizio.

Vi è però un profilo rispetto al quale il Regolamento (UE) 2017/352 richiede - ai fini della propria corretta attuazione - un “intervento” degli Stati membri. Ai sensi dell’articolo 16 del regolamento in esame, infatti, “ogni Stato membro provvede affinché sia in vigore una procedura efficace per gestire i reclami derivanti dall’applicazione del presente regolamento per i suoi porti marittimi che rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento”.

Da notare come - sempre ai sensi del sopra citato art. 16 del regolamento in parola - la gestione dei reclami debba essere effettuata “in modo da evitare i conflitti di interesse ed essere indipendente sul piano funzionale dagli enti di gestione del porto o dai prestatori di servizi portuali”. A tal fine, gli Stati membri sono chiamati a garantire che sussista “un’effettiva separazione funzionale tra la gestione dei reclami, da un lato, e la proprietà e la gestione di porti, la fornitura di servizi portuali e l’utilizzo del porto, dall’altro”.

In termini pratici, gli Stati membri sono dunque chiamati a definire un’efficace procedura per la gestione dei reclami derivanti dall’applicazione del Regolamento (UE) 2017/352, nonché - naturalmente - ad individuare un’autorità indipendente deputata a gestire appunto tali reclami.

In un precedente articolo del nostro Shipping and Transport Bulletin^[2] avevamo segnalato come - a marzo 2021 - il nostro Paese non avesse ancora definito un’efficace procedura di gestione dei summenzionati reclami né individuato l’autorità competente in concreto a gestirli.

Avevamo quindi registrato il rischio, per il nostro Paese, di andare incontro ad una procedura di infrazione. Il rischio si è poi in effetti concretizzato nel momento in cui la Commissione - a giugno 2021 - ha effettivamente inviato all’Italia una lettera di costituzione in mora per non aver, di fatto, provveduto a definire la procedura ed individuare l’autorità di cui sopra^[3].

Questo tema ritorna oggi di attualità perché l’Italia “s’è desta”, ma con una decisione che legittima il sorgere di qualche interrogativo.

Come si evince infatti dal sito della Commissione europea che “raccoglie” le notifiche in relazione all’applicazione degli artt. 16 e 17 del Regolamento (UE) 2017/352 da parte degli Stati membri, il nostro Paese avrebbe optato per una separazione delle competenze tra due distinte autorità.

Per venire subito al dunque, l’Italia avrebbe individuato l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (“ART”) come autorità competente (ed invero già operativa) per la gestione di tutti i reclami derivanti dall’applicazione del Regolamento (UE) 2017/352, con però una significativa eccezione rappresentata dall’ambito dei servizi tecnico nautici (rimorchio, pilotaggio ed ormeggio).

L’Italia ha giustificato (rectius: motivato) questa decisione sulla scorta delle “evidenti connessioni con la sicurezza della navigazione” che avrebbero (ed in effetti hanno) i sopra citati servizi, connessioni tali da imporre la loro sottoposizione “ad attività di regolazione e vigilanza degli organi statali”.

Per questa ragione, l’Italia ha ritenuto di costituire nell’ambito del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (“MIMS”) “una specifica struttura indipendente con specifici compiti di vigilanza e controllo intersettoriali che potrà, con riferimento ai citati servizi tecnico nautici, svolgere le funzioni di autorità competente alla trattazione dei reclami discendenti dall’applicazione del Regolamento assicurando, nel contempo, i requisiti di indipendenza funzionale sia dalle altre strutture ministeriali che dagli enti di gestione del porto e dai prestatori di servizi portuali”.

Posto che, in ultima istanza, i procedimenti di rilascio delle concessioni ed i procedimenti di revisione tariffaria dei servizi tecnico nautici fanno capo al MIMS, la domanda sorge spontanea: potrà una struttura costituita all’interno del MIMS avere l’indipendenza necessaria per gestire reclami che - pensiamo in primis al tema delle tariffe - potranno derivare da determinazioni ratificate dal MIMS stesso?

Ci perdoneranno i nostri lettori, ma - volendo semplificare al massimo - ci troveremmo in uno scenario in cui l’operatore deciso a contestare una tariffa approvata dal MIMS dovrebbe sottoporre il proprio reclamo al MIMS stesso.

Da un lato, non dubitiamo del fatto che la struttura pensata dal MIMS sarà effettivamente dotata di tutto quanto necessario per garantirne la completa autonomia, ma dall’altro lato potremmo comprendere eventuali perplessità da parte - in particolare - degli utenti dei servizi  tecnico nautici, interessati ad avere un’autorità pienamente in grado, ricorrendone  i presupposti,  di tutelare i loro interessi ed intervenire quindi qualora, ad esempio, vengano applicate tariffe ritenute non “giustificate”.

Qualche perplessità, peraltro, parrebbe averla già sommessamente manifestata proprio l’ART^[4], la quale - in virtù della sua chiara veste di autorità indipendente - si sarebbe probabilmente attesa di venire designata quale autorità competente ai sensi dell’art. 16 del Regolamento (UE) 2017/352 per tutti i possibili reclami derivanti dall’applicazione di tale normativa, senza eccezione alcuna (ed in particolare senza l’esclusione di un ambito cruciale come quello dei servizi tecnico nautici)^[5].

Non sta a noi esprimere giudizi ed in ogni caso occorrerà prima di tutto comprendere come sarà in pratica organizzata questa struttura indipendente. Di certo ci sono - da un lato - l’importanza fondamentale delle disposizioni dettate dal Regolamento (UE) 2017/352 e - dall’altro lato - la conseguente necessità che venga in concreto garantita agli operatori (rectius: agli utenti dei servizi portuali) la possibilità di vedere pienamente applicate le norme del predetto regolamento.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero.

[1] Per una panoramica del Regolamento (UE) 2017/352, qui di seguito i link ad alcuni precedenti articoli del nostro Shipping&Transport Bulletin: “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: fornitura di servizi portuali (prima parte)“ (Dicembre-Gennaio 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: “limitazioni” al numero di prestatori di servizi portuali ed obblighi di servizio pubblico (seconda parte)“ (Febbraio-Marzo 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: i princìpi generali in materia di trasparenza finanziaria e diritti d’uso dell’infrastruttura portuale“ (Aprile-Maggio 2019).

[2] “Il Regolamento (UE) 2017/352 e la mancata individuazione dell’autorità competente per la gestione dei reclami“(Gennaio-Marzo 2021).

[3] Per la precisione, la lettera di costituzione in mora - inviata anche a Croazia e Slovenia - si riferisce alla mancata notifica alla Commissione europea dell’autorità individuata.

[4] Alla presentazione del rapporto annuale dell’ART alla Camera dei Deputati, il presidente dell’ART si sarebbe infatti chiesto se l’attribuzione alla costituenda “struttura indipendente” in seno al MIMS della competenza in materia  di servizi tecnico nautici possa ritenersi “compatibile con l’obiettivo del regolamento di attribuire ad un soggetto indipendente il compito di ricevere i reclami sull’attuazione dei contenuti del regolamento stesso da parte dei soggetti competenti e irrogare eventuali sanzioni”. L’attenzione, evidentemente, cade subito sull’aggettivo “indipendente”.

[5] Ambito che oggi attraversa peraltro una fase importante, con l’avvio delle nuove gare per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale.

• Le AdSP lamentano la violazione dell’articolo 107, paragrafo 1^[2], del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (nel prosieguo, il “TFUE”), ed in particolare una erronea interpretazione ed applicazione da parte della Commissione della nozione di “impresa”, nonché una violazione dell’articolo 296, paragrafo 2^[3], del TFUE.
• Le AdSP sostengono che la Commissione avrebbe erroneamente interpretato ed applicato la nozione di “trasferimento di risorse statali”.
• Le AdSP contestano l’esame della selettività e del vantaggio effettuato dalla Commissione nella decisione impugnata.
• Le AdSP lamentano infine un’erronea interpretazione da parte della Commissione delle nozioni di “distorsione della concorrenza” e di “incidenza sugli scambi tra Stati membri”.

L’oggetto del contendere sarebbe invero un’esenzione fiscale (rectius: aiuto di Stato di cui alla normativa unionale) il cui beneficiario è essenzialmente un ente statale (le singole AdSP) e le cui attività beneficiate sono espletate in un mercato concorrenziale sia a livello nazionale, sia quantomeno europeo, che non troverebbe positivo riscontro in termini di legittimità da parte della Commissione europea.Data la complessità della materia ad oggetto e non potendo in questa sede toccare in maniera dettagliata tutte le confutazioni apportate dalla Commissione europea ai singoli motivi di ricorso delle AdSP di cui supra, abbiamo ritenuto di estrarre dal Controricorso le massime che riteniamo più rilevanti ai fini della questione di cui trattasi.

• “La qualificazione dell’ente come impresa dipende dalla natura delle attività che svolge” ^[4] ovvero “Lo status giuridico di un ente è irrilevante ai fini della qualifica di tale ente come impresa”^[5].

Seguendo l’impostazione interpretativa della Commissione europea, la natura giuridica dell’ente non sarebbe un aspetto dirimente ai fini della materia oggetto del contendere, bensì ciò che deve essere valutato è la natura delle attività esercitate dalle AdSP.La non applicabilità dell’art. 107 del TFUE sarebbe riconducibile esclusivamente a tutte quelle attività svolte dallo Stato come espressione del proprio potere d’imperio. In ragion di ciò, ogniqualvolta lo Stato “svolga un’attività economica che può essere dissociata dall’esercizio dei pubblici poteri, l’ente pubblico agirà come impresa in riferimento a tale attività”.Come sostenuto anche dalla giurisprudenza unionale, la nozione di impresa sarebbe separata dallo status giuridico dell’entità e dalle sue modalità di finanziamento, comprendendo difatti qualsiasi entità che vada ad esercitare un’attività economica^[6].Pertanto, nel momento in cui si vada a stabilire che determinati enti stiano svolgendo attività di natura economica, quest’ultimi saranno a tutti gli effetti “imprese” – ai sensi del diritto della concorrenza – rispetto alle attività economiche debitamente da questi espletate.

• “La nozione di attività economica è una nozione oggettiva, basata su elementi di fatto”^[7].

Come statuito dalla stessa Commissione europea, un’entità che opera in un monopolio legale può agevolmente offrire beni e servizi su un mercato e dunque, essere qualificata come impresa ai sensi dell’art. 107 del TFUE. L’elemento di fatto che qualifica la nozione di attività economica sarebbe difatti l’esistenza di un mercato per i servizi interessati (circostanza quest’ultima prettamente oggettiva) e non pertanto la singola interpretazione soggettiva adottata da uno Stato membro.

• Il fatto che le AdSP non possano svolgere “né direttamente né tramite società partecipate, operazioni portuali ed attività ad esse strettamente connesse non significa che le AdSP non possano svolgere alcuna attività economica”^[8].

La Commissione europea sostiene fermamente l’esistenza di un mercato relativo alla gestione del bene demaniale portuale e delle relative infrastrutture in cui le singole AdSP si trovano invero a competere con altre AdSP ovvero con soggetti di diritto privato. In altri termini, la Commissione europea ritiene che l’infrastruttura portuale sia difatti utilizzata a fini commerciali e non resa accessibile (a chiunque ne volesse concretamente disporre) a titolo gratuito.

• “La prestazione di servizi dietro remunerazione stabilita per legge non è di per sé sufficiente ad escludere che l’attività in questione sia qualificata come attività economica”^[9].

La Commissione europea, facendo esplicito riferimento alla giurisprudenza unionale, rileva come a prescindere dalla denominazione che i singoli Stati membri abbiano adottato o adottano a livello nazionale, nel caso in cui si tratti di entrate (note a terzi come “canoni”, “diritti portuali” o “tasse portuali”) che vengono riscosse dalle AdSP come controprestazione, ad esempio, del diritto di accesso delle navi all’infrastrutture portuali, tali entrate non possono che costituire una remunerazione per un servizio effettuato in un rapporto sinallagmatico.Infatti, continua la Commissione europea, anche nel caso in cui i “canoni” fossero interamente determinati per legge, ciò non avrebbe nessun tipo di incidenza sulle attività economiche concretamente svolte dalle AdSP (a titolo esemplificativo e non esaustivo, il rilascio di concessioni o autorizzazioni dietro pagamento di un canone demaniale a imprese generalmente private per l’utilizzo commerciale del bene e la fornitura di servizi a compagnie di navigazione).In altri termini: il principio di legalità – fondamento della coercibilità del canone – non rileverebbe ai fini della qualificazione giuridica delle attività svolte dalle AdSP.

• “Qualora l’art. 74^[10] del Testo Unico delle imposte sui redditi (“TUIR”) venga applicato tout court alle AdSP, anche quando svolgono attività economiche, questo comporta una discriminazione tra imprese che svolgono attività economiche”^[11].

A partire dal momento in cui “lo Stato e gli enti pubblici svolgono attività economiche – come già precedentemente citato – essi si qualificano come imprese, limitatamente allo svolgimento di dette attività, e ad essi si applicheranno dunque le norme in materia di aiuti di Stato”.Tale statuizione non consentirebbe dunque l’applicazione agli interi redditi generati dalle AdSP dell’articolo 74 del TUIR (esenzione per gli organi dello Stato), dal momento che tale articolo “non costituisce il sistema di riferimento” e che “l’esenzione dall’applicazione dell’imposta sul reddito delle società riguarda esclusivamente l’esercizio di funzioni statali e le altre attività svolte in via istituzionale”.In altri termini: ogniqualvolta le AdSP riscuotono i canoni demaniali – non trovandosi nella stessa situazione giuridica e fattuale analoga a quella dello Stato e degli enti pubblici nell’esercizio di funzioni di pubblica utilità – tali attività dovrebbero essere soggette all’imposta sul reddito delle società.

• “Un ente che dispone di un monopolio legale può senz’altro proporre beni e servizi in un mercato e, pertanto, essere un’«impresa» ai sensi dell’articolo 107 TFUE”^[12].

Come già precedentemente riportato, i servizi offerti dalle AdSP sono dunque in concorrenza con quelli offerti da altre AdSP e da altri fornitori di servizi di trasporto in Italia e addirittura in altri Stati membri (in particolare sull’asse Nord-Ovest Italia/Francia del Sud).In particolare, come indicato al considerando (143) della decisione impugnata, la circostanza che le AdSP siano difatti le uniche entità competenti a gestire le infrastrutture portuali non pregiudicherebbe in nessun modo l’esistenza di un mercato concorrenziale “più ampio dei servizi di trasporto e più ristretto dei servizi portuali”.Conclusione: in attesa sia della pronuncia del Tribunale dell’Unione Europea, sia di un’ auspicata presa di posizione del nostro Governo sulla questione, questa potrebbe invero essere una valida ed ulteriore opportunità per effettuare un’attenta riflessione su quale possa essere il modello di governance migliore per i nostri porti e allo stesso tempo, per l’intera Industry. Sarà nostra cura tenervi aggiornati su questo importantissimo tema.Infatti, come abbiamo accennato nei nostri precedenti interventi, la qualificazione delle AdSP quali imprese porterebbe ad applicare alle stesse la normativa sulla concorrenza, circostanza che condurrebbe a limitare - se non addirittura escludere - quella discrezionalità amministrativa di cui esse hanno da sempre beneficiato. Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Alberto Torrazza e Ekaterina Aksenova.  [1] Cfr. “Never Back Down”: le AdSP italiane non si arrendono e valutano di impugnare la decisione della Commissione Europea sulla tassazione dei porti italiani” (Gennaio-Marzo 2021).[2] L’art. 107, paragrafo 1 del TFUE prevede quanto segue: “Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”.[3] L’art. 296 del TFUE prevede quanto segue: “Qualora i trattati non prevedano il tipo di atto da adottare, le istituzioni lo decidono di volta in volta, nel rispetto delle procedure applicabili e del principio di proporzionalità. 26.10.2012 Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 326/175 IT Gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati. In presenza di un progetto di atto legislativo, il Parlamento europeo e il Consiglio si astengono dall’adottare atti non previsti dalla procedura legislativa applicabile al settore interessato”.[4] Considerando (37), pag. 11, del Controricorso.[5] Considerando (49), pag.16, del Controricorso.[6] È la stessa Commissione europea al considerando (39) a qualificare le seguenti attività svolte dalle AdSP come attività economiche: “(i) la fornitura di un servizio generale agli utenti dei porti, permettendo l’accesso delle navi all’infrastruttura portuale in cambio di un corrispettivo (rappresentato dai c.d. “canoni portuali”); nonché (ii) la locazione di terreni e infrastrutture portuali a imprese terze a fronte di una remunerazione”.[7] Considerando (53), pag. 17, del Controricorso.[8] Considerando (56), pag.18, del Controricorso.[9] Considerando (65), pag. 21, del Controricorso.[10] L’art. 74 del TUIR prevede quanto segue: “1. Gli organi e le amministrazioni dello Stato, compresi quelli ad ordinamento autonomo, anche se dotati di personalità giuridica, i comuni, i consorzi tra enti locali, le associazioni e gli enti gestori di demanio collettivo, le comunità montane, le province e le regioni non sono soggetti all’imposta. 2. Non costituiscono esercizio dell’attività commerciale: a) l’esercizio di funzioni statali da parte di enti pubblici; b) l’esercizio di attività previdenziali, assistenziali e sanitarie da parte di enti pubblici istituiti esclusivamente a tal fine, comprese le aziende sanitarie locali nonché l’esercizio di attività previdenziali e assistenziali da parte di enti privati di previdenza obbligatoria”.[11] Considerando (93), pag. 30, del Controricorso.[12] Considerando (115), pag. 36, del Controricorso.

Come noto, il rimorchio portuale non è incluso tra le attività che possono beneficiare delle misure di aiuto nazionali (sia in termini di sgravi fiscali sia in termini di sgravi previdenziali) previste dalla Legge n. 30/98, vale a dire dalla legge che ha istituito il cd. “Registro internazionale”.

Quanto sopra alla luce dei principi enunciati nella Comunicazione C (2004) 43 della Commissione europea - “Orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi” (nel prosieguo “Orientamenti”) che, al punto 3.1 [1],precisa come l’applicazione di regimi di aiuto nazionali - ivi incluso quindi quello previsto dalla Legge n. 30/98 - sia ammissibile per le sole attività di “trasporto marittimo”, e cioè il trasporto via mare di passeggeri e di merci.

Di conseguenza, ad oggi risulta ammessa l’iscrizione nel “Registro Internazionale” italiano (con i benefici di natura fiscale e previdenziale che ne derivano) solo di quei rimorchiatori che effettuano attività di “rimorchio-trasporto” marittimo (o “rimorchio in alto mare”) di altre navi, a condizione che più del 50% dell’attività di rimorchio svolta da tali rimorchiatori sia effettivamente rappresentata da “rimorchio-trasporto”.

Il rimorchio portuale non costituisce un “trasporto marittimo” e, in base agli Orientamenti, non può quindi ricevere aiuti di Stato.

Peraltro, se guardiamo al nostro ordinamento, è oramai evidente come la nozione di “rimorchio portuale” (attività riservata ex art. 101 Cod. Nav. [2] a soggetti concessionari) sia stata “ampliata” a seguito dell’introduzione nel 2016 del comma 1-quater all’art. 14 della Legge portuale (Legge n. 84/94) [3]. Tale comma ha infatti assimilato i porti e “altri luoghi di approdo” alle “strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri” [4], nel senso di ricomprendere – inter alia – i terminali, le boe e le piattaforme marittime (Off-shore) in quanto assimilabili a strutture portuali.

Alla luce di quanto precede, pertanto, a nostro parere un’impresa di rimorchio che iscriva un proprio rimorchiatore nel “Registro Internazionale”:

(i) potrà mantenerne tale iscrizione - avvantaggiandosi dei benefici che ne derivano - solo se, nel corso dell’anno di riferimento, avrà dimostrato che più del 50% dell’attività di rimorchio resa da quel rimorchiatore sia stata attività inquadrabile come “rimorchio-trasporto” (secondo la definizione di cui sopra);

(ii) potrà comunque beneficiare delle misure agevolative garantite dal “Registro internazionale” soltanto nella misura prevista dalla normativa vigente e in ogni caso esclusivamente con riferimento all’attività di “rimorchio-trasporto” effettivamente resa. Per la restante parte delle attività di rimorchio, vale a dire per il “rimorchio portuale” (inclusa l’attività di assistenza presso uno degli “altri luoghi di approdo” di cui all’art. 14, comma 1 quater, della legge portuale), l’impresa non potrà invece accedere alle citate misure agevolative [5];

(iii) dovrà cancellare tale iscrizione - e dovrà ritenersi tenuta a restituire quanto percepito – qualora la predetta soglia del 50%, ai fini dell’ammissibilità dell’aiuto non sia superata alla fine dell’anno di riferimento.

Parrebbe dunque chiaro che – nel caso in cui i rimorchiatori iscritti nel “Registro internazionale” svolgano sia l’assistenza alle piattaforme Off-shore (considerata dunque come attività di “rimorchio portuale” alla luce dell’art. 14, c. 1-quater, della Legge n. 84/94) sia operazioni di alto mare – le rispettive società armatrici dovranno adottare (rectius: avrebbero già dovuto adottare) uno specifico regime di separazione contabile al fine di permettere un trasparente monitoraggio delle singole entrate, spese e perdite legate alle attività ammissibili e non ammissibili ai fini degli aiuti.

Quanto sopra al fine di evitare una commistione tra le attività di “rimorchio portuale” e di “rimorchio-trasporto” marittimo (o “rimorchio in alto mare”), che non consenta di individuare la sola parte di attività che potrebbe essere legittimamente destinataria di agevolazioni.

In questa prospettiva, la circolare prot. n. 7960, del 19 marzo 2019, dell’allora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha puntualmente stabilito:

(i) l’importanza di verificare, anche nei singoli contesti locali, che l’attività effettivamente svolta nel corso dell’anno dai rimorchiatori iscritti nel “Registro Internazionale” “sia stata costituita da attività di “trasporto marittimo” per più del 50%”;

(ii) che potrà essere sospesa l’iscrizione dell’unità dal “Registro internazionale” qualora non venga superata la predetta soglia del l 50%.

Le riflessioni fin qui svolte hanno dunque a nostro parere una rilevanza anche sul piano della tutela della concorrenza. Occorre infatti evitare che  – specie in quei contesti locali dove il concessionario uscente presti il servizio di “rimorchio portuale” e di “trasporto marittimo” anche presso “altri luoghi di approdo” (i.e. piattaforme e terminali Off-shore) – sia consentito a tale concessionario di percepire un aiuto di Stato non dovuto (o in misura maggiore a quanto ammesso) e porsi così in una posizione di illegittimo vantaggio rispetto ai propri concorrenti - aspiranti concessionari - in sede di gara per il rilascio della nuova concessione.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Emanuele Rinaldi.

[1] L’art. 3.1 degli Orientamenti prevede – inter alia – quanto segue: «Il “rimorchio” rientra nel campo di applicazione degli orientamenti soltanto se più del 50 % dell'attività di rimorchio effettivamente svolta da un rimorchiatore durante un dato anno costituisce un “trasporto marittimo”. Il tempo di attesa può essere proporzionalmente assimilato alla parte dell'attività totale effettivamente svolta da un rimorchiatore che costituisce un “trasporto marittimo”. Va sottolineato che il rimorchio effettuato in particolare nei porti o che consiste nell'assistere navi a propulsione autonoma ad entrare in porto non costituisce un “trasporto marittimo” ai fini della presente comunicazione. Nel caso di rimorchio non sono possibili deroghe al legame di bandiera».

[2] Vds. l’art. 101 Cod. Nav. ai sensi del quale: “Il servizio di rimorchio nei porti e negli altri luoghi di approdo o di transito delle navi addette alla navigazione marittima non può essere esercitato senza concessione, fatta dal capo del compartimento, secondo le norme del regolamento”.

[3] Sul punto vedasi anche l’articolo “Prime riflessioni sull’attuazione delle nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale” su questo stesso numero del nostro Shipping&Transport Bulletin.

[4] Il c. 1-quater, dell’art. 14, della Legge n. 84/94 è stato introdotto dalla Legge n. 230/2016: “Ai fini della prestazione dei servizi tecnico-nautici di cui al comma 1-bis, per porti o per altri luoghi d’approdo o di transito delle navi si intendono anche le strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri, come banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri, navi o galleggianti di stoccaggio temporaneo e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzate anche nell’ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee”.

[5] In questo senso, sempre nell’ipotesi di un servizio di rimorchio reso presso i suddetti “altri luoghi di approdo”, è opportuno chiarire che, come espressamente previsto negli Orientamenti del 2004, 43, della Commissione, nella sezione 3.1., ai soli fini della dimostrazione del superamento della soglia del 50% per l’ammissibilità dell’aiuto, “l’eventuale tempo di attesa del rimorchiatore può essere proporzionalmente assimilato alla parte dell’attività totale effettivamente svolta che costituisce un trasporto-marittimo”. Pertanto, qualora il medesimo rimorchiatore effettui anche attività di “rimorchio portuale”, gli eventuali tempi di attesa (riferiti a quest’ultima attività) non potranno essere presi in considerazione ai fini del conteggio percentuale sopracitato.

Tali linee guida (contenute segnatamente nella circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11 del 19.03.2019) hanno visto la loro prima applicazione col bando di gara pubblicato a febbraio di quest’anno dalla Capitaneria di Porto di Savona per l’affidamento del servizio in parola nel porto e nella rada di Savona e Vado Ligure per i prossimi quindici anni.

Alla luce del bando savonese ed in attesa che vengano pubblicati i bandi di gara per gli altri porti italiani in cui le concessioni per il servizio di rimorchio sono in scadenza (o sono già scadute, salvo essere state prorogate fino all’individuazione del nuovo concessionario), vale a nostro avviso le pena svolgere ancora qualche riflessione sul tema del rimorchio portuale.

In questo articolo, in particolare, prenderemo in esame le conseguenze derivanti dall’avvenuta modifica dell’art. 14 della Legge 28 gennaio 1994, n. 84 (la “Legge Portuale”), che ha di fatto ampliato la nozione di rimorchio portuale, mentre nell’articolo che segue in questo numero del nostro Shipping&Transport Bulletin andremo ad approfondire il tema dell’applicabilità delle norme unionali in materia di aiuti di stato al servizio di rimorchio.

La Legge 1° dicembre 2016, n. 230 ha modificato l’art. 14 della Legge Portuale aggiungendovi il comma 1 quater. Ai sensi di tale comma, “Ai fini della prestazione dei servizi tecnico-nautici di cui al comma 1-bis [2], per porti o per altri luoghi d'approdo o di transito delle navi si intendono anche le strutture di ormeggio presso le quali si svolgono operazioni di imbarco o sbarco di merci e passeggeri, come banchine, moli, pontili, piattaforme, boe, torri, navi o galleggianti di stoccaggio temporaneo e punti di attracco, in qualsiasi modo realizzate anche nell'ambito di specchi acquei esterni alle difese foranee”.

Questa modifica non è di poco conto - a livello pratico - se si tiene in considerazione quanto previsto dall’art. 101 Cod. Nav., in forza del quale “Il servizio di rimorchio nei porti e negli altri luoghi di approdo o di transito delle navi addette alla navigazione marittima, non può essere esercitato senza concessione, fatta dal capo del compartimento, secondo le norme del regolamento”.

Dal combinato disposto delle due disposizioni sopra riportate emerge un dato chiaro: posto che anche - ad esempio - le piattaforme off-shore o i campi boe devono essere considerati quali luoghi di approdo o di transito delle navi e che, in tali luoghi, il servizio di rimorchio non può essere esercitato senza concessione, è evidente come solo i soggetti concessionari possano regolarmente prestare il servizio in parola presso le piattaforme off-shore o i predetti campi boe.

Se il servizio di rimorchio venisse prestato da un soggetto non concessionario, si avrebbe verosimilmente una fattispecie di esercizio abusivo di tale servizio (prevista e punita dall’art. 1171 Cod. Nav.).

Dunque, il servizio di rimorchio ad un determinato punto di approdo o di transito delle navi ben potrebbe non essere obbligatorio, ma - qualora lo fosse o qualora, comunque, si rendesse necessario ricorrere a tale servizio - questo potrebbe essere svolto soltanto da un soggetto concessionario [3] (come tale - potremmo dire - “conosciuto” allo Stato e dallo Stato già ritenuto idoneo a svolgere tale servizio per garantire l’interesse pubblico alla sicurezza della navigazione).

Quanto precede non può a nostro parere che riflettersi anche sull’ambito territoriale (rectius: sull’assetto) del servizio di rimorchio che le Capitanerie di Porto andranno a porre a gara in porti in prossimità dei quali siano effettivamente presenti, ad esempio, piattaforme off-shore o campi boe.

Ciò nel senso che - essendo previsto per legge che solo il concessionario del servizio possa operare presso i predetti punti di approdo o di transito delle navi - tali punti dovranno essere ricompresi nell’ambito territoriale della concessione posta a gara.

Questa ci parrebbe la soluzione più semplice ed anche più in linea con le citate linee guida che regolano l’affidamento delle concessioni, laddove si individua l’affidamento ad un unico soggetto quale soluzione più efficiente (anche, peraltro, alla luce del principio di economicità del servizio).

Diversamente - senza considerare l’ipotesi icto oculi illecita del soggetto non concessionario che svolge quindi il servizio sine titulo - si avrebbe come minimo una distorsione della concorrenza. Potrebbe infatti concretizzarsi uno scenario in cui, per esempio, l’impresa già concessionaria del servizio in un determinato porto presti altresì un servizio di rimorchio ad una vicina piattaforma off-shore sulla base di un contratto privatistico concluso col gestore di tale piattaforma. Qualora il servizio alla piattaforma off-shore non dovesse essere incuso nell’ambito della concessione posta a gara (ed il predetto contratto privatistico dovesse quindi “sopravvivere”) il concessionario uscente si troverebbe in un’evidente posizione di vantaggio rispetto ai propri competitors (basti pensare, ad esempio, in termini di possibili economie di scala).

Per tale ragione riterremmo in sostanza che (i) l’ambito delle concessioni messe a gara debba comprendere gli eventuali punti di approdo o di transito delle navi (quali piattaforme off-shore o campi boe) presenti in prossimità del porto cui la gara si riferisce e (ii) i previgenti contratti privatistici relativi al servizio svolto presso tali punti di approdo -  ancorché già sottoscritti - non debbano (rectius: non possano) sopravvivere al procedimento di selezione del nuovo concessionario alla luce delle regole sottese a tale procedimento ed all’esercizio del servizio in parola (a partire proprio dal combinato disposto degli articoli 101 Cod. Nav. e 14, comma 1 quater della Legge Portuale, che ha messo “fuori gioco” tali contratti [4] ).

Per completezza: la sopra citata posizione di vantaggio - va detto - si avrebbe con ogni probabilità anche nel caso in cui l’incumbent fornisse servizi di assistenza presso la piattaforma off-shore (per restare nell’esempio) diversi da quello specifico di rimorchio (vds. traporto attrezzature e personale).

In quest’ultima ipotesi, crediamo che l’Autorità Marittima dovrebbe - quantomeno - adottare misure idonee a “neutralizzare” il vantaggio competitivo in parola, adeguandosi in tal modo anche ai principi stabiliti dalla giurisprudenza in tema di par condicio tra aspiranti concessionari [5]. Il riferimento è a quella giurisprudenza che sottolinea l’importanza di “depurare, nei limiti possibili, la procedura dai fattori di vantaggio rivenienti in capo al concessionario dalla titolarità della concessione ovvero dalla titolarità di altro rapporto concessorio funzionalmente collegato al primo”.

Evidentemente, un contratto privatistico come quello sopra ipotizzato andrebbe nella sostanza a costituire, per le ragioni sopra esposte, un fattore di vantaggio tale da alterare la par condicio tra i concorrenti.

Un possibile “rimedio” - qualora non fosse possibile, per ragioni che qui non è dato ipotizzare, porre a gara una concessione che comprenda l’eventuale servizio a luoghi di approdo esterni alle dighe foranee - potrebbe essere quella di prevedere una separazione delle aziende e quindi una segregazione delle attività: da una parte l’attività relativa alla concessione e, dall’altra parte, quella relativa al luogo di approdo esterno al porto, ma a questo comunque “vicino”. In questo modo potrebbero verosimilmente neutralizzarsi i possibili vantaggi e le possibili economie di scala che - in caso di mancata segregazione - potrebbero determinare una distorsione della concorrenza.

Ci sia infine consentita un’ultima annotazione a margine rispetto alle nuove guida per il rilascio delle concessioni per il servizio di rimorchio portuale e la loro concreta attuazione. Le linee guida prevedono espressamente che nei bandi di gara debba essere prescritto “l’obbligo, al momento dell’immissione in servizio, di bandiera italiana per i rimorchiatori adibiti al servizio”. Il sopra citato bando di gara per il porto di Savona e Vado Ligure ha recepito la predetta prescrizione, stabilendo l’obbligo di provvedere alla registrazione dei rimorchiatori nel primo Registro Italiano non oltre il termine previsto per la stipula dell’atto di concessione.

La previsione sopra riportata ci lascia perplessi, perché qualsiasi limitazione all’utilizzo di navi battenti bandiera di uno Stato Membro dell’Unione Europea, che operino all’interno di uno Stato Membro, ci parrebbe mal conciliarsi con i principi fondamentali dell’Unione Europea e - in particolare - con i principi relativi alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Simone Gaggero.

[1] Sul punto vedasi i tre articoli, “Le nuove linee guida per il rilascio delle concessioni per l’esercizio del servizio di rimorchio portuale”, contenuti rispettivamente nelle edizioni di Giugno – Luglio 2019, Settembre – Ottobre 2019, Novembre – Dicembre 2019 del nostro Shipping&Transport Bulletin.

[2] Il riferimento è ai servizi tecnico nautici di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio.

[3] In particolare, riteniamo, dal concessionario del servizio nel porto cui fa riferimento il punto di approdo o di transito in questione.

[4] Per non dire che potrebbe averli resi di fatto “contra legem”.

[5] Cfr. ex multis: Consiglio di Stato, Sez. VI, 25/01/2005 n. 168; Consiglio di Stato, Sez VI, 01/07/2008 n. 3326; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24/12/2009 n. 8716.

Il 23 gennaio 2017 il Consiglio dell’Unione Europea ha approvato il Regolamento (UE) 2017/352 [1] (“Reg. 2017/352”) che “istituisce un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti” [2].

Il Reg. 2017/352 [3], emanato con il precipuo scopo di migliorare l’efficienza degli scali europei attraverso la facilitazione dell’accesso ai servizi nei porti e l’emanazione di norme in tema di trasparenza finanziaria, ha confermato il vivo interesse dell’Unione Europea per i traffici marittimi, considerati fondamentali per il mercato interno, e per l’efficiente funzionamento della rete transeuropea di trasporto [4].

L’adozione di tale atto normativo nasce quindi dall’esigenza: (i) di rendere disponibili, efficienti e affidabili i servizi portuali; (ii) di affrontare aspetti relativi alla trasparenza dei finanziamenti pubblici e dei diritti portuali, nonché agli interventi di semplificazione amministrativa nei porti (tra cui la semplificazione delle procedure doganali e (iii) della revisione delle restrizioni alla fornitura di servizi portuali.

Per far fronte alle suesposte esigenze, il Legislatore europeo ha scelto di utilizzare - come atto normativo - un “regolamento”.

È bene ricordare come i regolamenti dell’Unione Europea siano atti normativi avente portata generale, obbligatori in tutti i propri elementi e, soprattutto, direttamente applicabili negli ordinamenti degli Stati membri [5].

La portata generale si estrinseca nel fatto che i regolamenti - a differenza delle decisioni - non sono indirizzati a specifici destinatari, bensì ad una o più categorie di destinatari astrattamente determinate: le norme contenute nei regolamenti, pertanto, disciplinano direttamente la materia a cui si riferiscono.

L’effetto diretto immediato dei regolamenti comporta quindi che essi non richiedano - a differenza delle direttive - l’adozione di provvedimenti nazionali di attuazione da parte degli Stati membri, trovando, come detto, immediata applicazione negli ordinamenti di tali Stati. In altre parole, i regolamenti sono da subito efficaci negli ordinamenti degli Stati membri, al pari delle leggi di ciascuno Stato, senza la necessità di essere trasposti in leggi nazionali e/o di ulteriori atti di recepimento.

Il Reg. 2017/352, tuttavia, richiedeva (rectius: richiede) comunque agli Stati membri alcuni interventi ai fini della sua corretta attuazione. Ne è la prova l’articolo 16 del Regolamento in esame.

Ai sensi del predetto articolo 16, infatti, “ogni Stato membro provvede affinché sia in vigore una procedura efficace per gestire i reclami derivanti dall’applicazione del presente regolamento per i suoi porti marittimi che rientrano nell’ambito di applicazione del presente regolamento”.

Lo stesso articolo precisa poi che deve esserci “un’effettiva separazione funzionale tra la gestione dei reclami, da un lato, e la proprietà e la gestione di porti, la fornitura di servizi portuali e l’utilizzo del porto, dall’altro”. La gestione dei reclami, stabilisce il Reg. 2017/352, deve pertanto essere “imparziale e trasparente e rispetta[re] debitamente il principio della libertà d’impresa”.

Ebbene, ad oggi non ci parrebbe essere stata ancora individuata, nel nostro ordinamento, l’autorità deputata alla gestione dei reclami in parola [6], né definita un’apposita procedura per la gestione di tali reclami.

Quanto appena osservato fa specie anche perché - ai sensi dell’art. 16, comma 3, del Reg. 2017/352 - gli Stati membri dovrebbero garantire che “gli utenti del porto e le altre parti interessate siano informati su dove e come presentare un reclamo e quali autorità siano preposte alla gestione dei reclami”.

A fronte di questa “lacuna” nella corretta implementazione del Reg. 2017/352, non escluderemmo due possibili scenari:

1. la Commissione europea potrebbe avviare una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia: trattasi di un procedimento a carattere giurisdizionale eventuale, disciplinato dagli articoli 258 e 259 TFUE, volto a sanzionare gli Stati membri dell’Unione Europea responsabili della violazione degli obblighi derivanti dal diritto unionale (vedasi il “classico” caso della mancata e/o incompleta attuazione di una direttiva);

2. l’Unione Europea, per mezzo della Commissione europea, potrebbe intervenire direttamente - in virtù del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 5 del Trattato sull’Unione Europea (“TUE”) [7]- per superare l’impasse.

Questo secondo scenario, in particolare, potrebbe determinare in concreto il rischio che la competenza nella gestione dei “reclami” derivanti dall’applicazione del Reg. 2017/352 venga affidata, in virtù del già citato principio di sussidiarietà, ad Organi dell’Unione con limitata conoscenza della specificità del complesso impianto normativo che regola la nostra Industry nell’ordinamento italiano.

In altri termini, vi sarebbe il rischio di vedere la gestione degli eventuali reclami affidata ad un soggetto che potrebbe risultare privo della competenza specifica e della “sensibilità” necessarie a comprendere al meglio il panorama normativo, giurisprudenziale e fattuale di riferimento.

È dunque legittimo auspicarsi che il nostro Paese individui quanto prima l’autorità a cui affidare la gestione dei reclami, predisponendo a tal fine adeguate procedure in linea con i parametri dettati dal Legislatore europeo.

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Mattia Salvatori.

• non possano svolgere, né direttamente né tramite società partecipate, operazioni portuali e attività ad esse strettamente connesse;
• possano, però, disciplinare lo svolgimento di attività e servizi di interesse comune e utili per il più efficace compimento delle funzioni loro attribuite, in collaborazione con Regioni, enti locali e amministrazioni pubbliche; ed inoltre,
• possano assumere partecipazioni, a carattere societario di minoranza, in iniziative finalizzate alla promozione di collegamenti logistici e intermodali, funzionali allo sviluppo del sistema portuale.

Il TAR Lazio[12] ha pertanto ritenuto che le AdSP abbiano un ruolo di «ente pubblico (significativamente) “non economico”, chiamato a svolgere – non attività economico-imprenditoriali ma – funzioni di regolazione sui servizi e le operazioni che si svolgono nel porto (o nei porti) di sua competenza, per la migliore fruizione della infrastruttura portuale da parte di tutti gli utenti e per lo sviluppo ottimale del sistema portuale soggetto al suo controllo». Per tutto quanto sopra, il TAR ha statuito che «viene meno il presupposto stesso per l’applicabilità dei principi e delle norme a tutela della concorrenza, vale a dire una relazione economica di tipo concorrenziale tra soggetti imprenditoriali che operano nel medesimo segmento di mercato».Il TAR Lazio ha pertanto ritenuto di non riconoscere l’applicabilità della normativa sulla concorrenza anche alle AdSP, ritenendo che un «ente pubblico non economico» non possa essere considerato un’impresa ai fini della normativa sulla concorrenza.Tale impostazione, però, è in netto contrasto – come abbiamo avuto modo di vedere anche nei nostri precedenti interventi sul tema[13] – con l’impostazione dell’Unione Europea, che prescinde dalla qualificazione formale dell’ente per enfatizzare, invece, le attività concretamente svolte da quest’ultimo.La Corte di Giustizia ha, infatti, chiarito più volte che «la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento, e che costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato»[14].Peraltro, «la circostanza che un ente disponga, per l’esercizio di una parte delle proprie attività, di prerogative dei pubblici poteri non impedisce, di per sé sola, di qualificarlo come impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza per il resto delle sue attività economiche (...). Infatti, la qualificazione come attività rientrante nell’esercizio dei pubblici poteri o come attività economica dev’essere effettuata separatamente per ogni attività esercitata da un dato ente»[15].Secondo il diritto unionale, quindi, occorre verificare se attività dell’ente possa definirsi come «attività economica», attesa l’irrilevanza dell’eventuale qualifica di ente pubblico conferita dal singolo ordinamento nazionale.Nondimeno, giova notare che le Autorità di Sistema Portuale svolgono attività economica e, pertanto, sono qualificabili come impresa secondo il costante orientamento della Commissione Europea.Infatti, la Commissione Europea si è più volte espressa nel senso che «lo sfruttamento commerciale di infrastrutture portuali e la costruzione di simili infrastrutture ai fini di sfruttamento commerciale costituiscono attività economiche» e più precisamente è stato ritenuto che le Autorità di Sistema Portuale esercitino attività economica in quanto «rilasciano concessioni o autorizzazioni (uso di un bene dietro pagamento di un canone) a imprese (generalmente) private per l’impiego commerciale del bene (infrastruttura portuale di base) e la fornitura di servizi (ad esempio carico, scarico, pilotaggio, traino) a compagnie di navigazione»[16].Alla luce di quanto sopra, sono evidenti le ricadute che l’una o l’altra impostazione, possano avere sulle Autorità di Sistema Portuale e, soprattutto, di conseguenza, anche sull’impostazione dei rapporti che tale Ente intrattiene con i propri concessionari.V’è da dire, peraltro, che il diritto nazionale e quello europeo non si pongono sullo “stesso piano” per cui difficilmente i Giudici nazionali potranno sottrarsi dal dover considerare il prevalente quadro unionale [che, peraltro, nel frattempo appare sempre più “fermo” in merito alla qualificazione delle AdSP come imprese (tanto più che questo aspetto è esattamente il presupposto da cui ha preso le mosse la richiesta della Commissione Europea (nei confronti dell’Italia) in merito alla tassazione delle AdSP)][17].In conclusione, l’importanza della corretta qualificazione delle AdSP come imprese ai fini delle norme sulla concorrenza ha una particolare rilevanza in quanto può trovarvi conferma, tra l’altro, anche l’applicabilità della normativa sulla concorrenza ai rapporti concessori e, quindi, anche il diritto dei concessionari a non subire discriminazioni (e ad agire per il risarcimento dei danni), considerato che l’AdSP occupano evidentemente una posizione dominante, essendo monopoliste ex lege della gestione delle aree demaniali.Considerata la rilevanza del tema, continueremo a monitorarne gli sviluppi giurisprudenziali.[11] Cfr. TAR Lazio, Sez. III, 6 marzo 2020, n. 3030.[12] Cfr. TAR Lazio, Sez. III, 6 marzo 2020, n. 3030.[13] Vds. Shipping & Transport Bulletin giugno-luglio 2019.[14] Vds. Corte di Giustizia, causa C-35/96, Commissione/Italia, punto 36.[15] Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 1° luglio 2008, causa C-49/07, MOTOE c. Stato Ellenico, punto 25.[16] Ex multis vds. decisione della Commissione Europea “Aiuti di Stato SA.38399 (2018/E) – Tassazione dei Porti in Italia. Per un commento sulla vicenda vds. Shipping & Transport Bulletin giugno – luglio 2018”.[17] Per un commento sulla vicenda vds. Shipping & Transport Bulletin giugno – luglio 2018.

L’istituzione dell’ART si deve all’art. 37, I comma, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 e s.m.i., che ha assegnato a tale Autorità - nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed ai servizi accessori - specifiche competenze e corrispondenti poteri.

Per garantire il funzionamento dell’ART, inoltre, il comma 6, lett. b, del medesimo articolo 37 cit. ha previsto “un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non supe-riore all'uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attività svolte percepiti nell'ultimo esercizio”.

Proprio in punto di potere impositivo dell’ART e quantificazione di tale contributo, si è in passato pronunciata la Corte Costituzionale, facendo chiarezza con l’ordinanza n. 69/2017: il giudice delle leggi, infatti, pur avendo considerato il contributo in esame una prestazione patrimoniale imposta e quindi soggetta alla riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, ha ritenuto legittimo il potere imposi-tivo dell’ART e le modalità di quantificazione del contributo, ravvisando nella legge “limiti, indirizzi, parametri e vincoli procedimentali complessivamente adeguati ad arginarne la discrezionalità”.

La stessa Corte Costituzionale ha poi fissato un principio dal quale il TAR Piemonte, nelle proprie pronunce in tema di pagamento del contributo in parola, parrebbe non essersi mai discostato.

Secondo la Corte Costituzionale, il novero dei soggetti obbligati al pagamento del contributo non sarebbe individuato “dal mero riferimento a un'ampia, quanto indefinita, nozione di "mercato dei trasporti" (e dei "servizi accessori"); al contrario, deve ritenersi che includa solo coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l'ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali”.

In altri termini, il contributo sarebbe dovuto soltanto a seguito del concreto esercizio, da parte dell’ART, dei propri poteri regolatori, non essendo sufficiente - per legittimare la richiesta di pagamento del contributo - il solo fatto che l’Autorità in parola abbia, sulla carta, la possibilità di esercitare il proprio potere regolatorio in un determinato settore[7].

Di recente, il TAR Piemonte ha avuto occasione di ribadire il summenzionato principio. Vediamo qui di seguito mediante quali nuove pronunce - ed in che termini - il TAR abbia quindi confermato la propria impostazione.

1. La sentenza n. 1127 del 11 novembre 2019 in tema di trasporto marittimo di passeggeri e merci

In questo caso, il TAR Piemonte ha valutato la posizione di una compagnia di navigazione italiana, che svolge il servizio di trasporto marittimo di passeggeri e merci, senza oneri di servizio pubblico.

Tale impresa aveva impugnato le delibere dell’ART concernenti la determinazione della misura e delle modalità di versamento del contributo dovuto per l’anno 2019, nonché l’individuazione della ricor-rente stessa quale soggetto tenuto al pagamento del contributo in parola.

Nel caso, in particolare, veniva in considerazione il contributo dovuto per l’anno 2019, sicché al fine di stabilire se l’Autorità avesse concretamente avviato nel settore del trasporto marittimo di persone o di merci l’esercizio delle proprie competenze istituzionali - in data antecedente alla determinazione del contributo - occorre far riferimento agli atti ed ai provvedimenti adottati prima del dicem-bre 2018 (venendo a tal fine in rilievo - alla luce della riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011 di cui infra - non soltanto gli atti ed i provvedimenti di carattere propriamente regolatorio, ma in generale lo svolgimento di qualsiasi attività attribuita all’ART dalla legge).

In relazione agli unici provvedimenti rilevanti a tal fine sottoposti alla sua attenzione [8], il TAR ha osservato come nessuno di tali provvedimenti avesse invero quali destinatari della regolazione soggetti esercenti il trasporto marittimo di merci.

La ricorrente, secondo il giudice adito, relativamente al segmento di mercato del trasporto marittimo di merci, opera certamente in un mercato liberalizzato, beneficiando della regolazione che ART svolge nei confronti delle infrastrutture portuali, ma senza che il proprio specifico settore di competenza sia stato interessato da qualsivoglia intervento di carattere regolatorio dell’Autorità.

La soluzione - ovvero l’inapplicabilità di alcun contributo per tale attività - risulta quindi coerente con quanto già più volte statuito dal TAR piemontese in materia di debenza del contributo in questione.

Il ricorso è stato quindi accolto nella parte in cui ha contestato l’assoggettabilità al pagamento del contributo 2019 del segmento di attività (“mercato”) relativo al trasporto marittimo di merci, con conseguente annullamento della delibera ART impugnata nella parte in cui assoggetta a detto contributo i servizi di “trasporto di (…) merci via mare e per vie navigabili interne”.

Discorso diverso viene fatto, invece, in relazione all’altro segmento di mercato in cui opera la ricorrente, cioè quello del trasporto marittimo di passeggeri, senza oneri di servizio pubblico.

In relazione a questo diverso profilo, il TAR svolge alcune considerazioni imposte dal nuovo testo dell’art. 37 d.l. 201/2011, come modificato a seguito del ricordato intervento della Corte Costituzio-nale, che assoggetta a contributo tutti gli operatori economici del settore del trasporto che operino in un mercato in relazione al quale l’Autorità abbia concretamente esercitato non solo le competenze regolatorie di cui al comma 2 o le attività strumentali alla regolazione di cui al comma 3 dell’art. 37, ma indistintamente tutte “le attività previste dalla legge”.

È questo il caso dei poteri esercitati dall’ART in qualità di organismo responsabile dell’applicazione del regolamento UE n. 1177/2010, concernente la tutela dei diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne.

Sono stati quindi dichiarati illegittimi ed annullati i provvedimenti impugnati nella parte in cui hanno assoggettato al pagamento del contributo 2019 le imprese che operano nel settore del trasporto marittimo di merci, mentre gli stessi provvedimenti sono stati ritenuti legittimi nella parte in cui hanno assoggettato al medesimo contributo le imprese che operano nel settore del trasporto marittimo di passeggeri.

2. La sentenza n. 55 del 22 gennaio 2020 in tema di imprese terministiche portuali

In questo caso il TAR Piemonte si è pronunciato in merito al ricorso presentato da una serie di imprese terministiche avverso le delibere dell’ART che avevano imposto il pagamento del contributo in esame, per l’anno 2019, anche a carico delle imprese esercenti l’attività di terminalisti portuali.

Le ricorrenti, in particolare, avevano sostenuto che l’ART non avesse invero esercitato alcuna propria competenza nel settore (liberalizzato) in cui le stesse operano e nel cui ambito si troverebbero soggette al controllo delle Autorità di Sistema Portuale e non dell’ART.

Il giudice amministrativo, tuttavia, ha ribadito come - al fine di verificare se un’impresa sia tenuta o meno al pagamento del contributo - sia necessario accertare se, nello specifico mercato in cui l’impresa opera, l’ART abbia concretamente avviato (in epoca antecedente all’adozione degli atti determinativi del contributo) l’esercizio delle proprie competenze e delle proprie attività istituzionali. Ciò dovendosi considerare - alla luce della summenzionata riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011 - non soltanto le attività di carattere propriamente regolatorio, bensì qualsiasi attività attribuita all’ART dalla legge.

In tale contesto, il TAR Piemonte ha ritenuto che la delibera ART n. 57/2018 (“Metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali. Prime misure di regolazione”) abbia in effetti regolamentato le infrastrutture portuali ed inciso su temi quali - ad esempio - la durata ed il contenuto delle concessioni di cui i terminalisti sono titolari, potendosi quindi considerare un provvedimento a mezzo del quale l’ART ha in concreto esercitato le proprie competenze nel settore del terminalismo portuale.

A nulla sono valse, in questo senso, le contestazioni dei ricorrenti, ad avviso dei quali sarebbero state le Autorità di Sistema Portuale le uniche destinatarie del predetto provvedimento. Secondo il TAR Piemonte, infatti, l’atto dell’ART avrebbe riguardato sia le Autorità di Sistema Portuale sia gli operatori del settore, ovvero i terminalisti (che risulterebbero di conseguenza tenuti al pagamento del contributo).

3. La sentenza n. 115 del 10 febbraio 2020 in tema di compagnie crocieristiche

In quest’ultimo caso, una compagnia di navigazione operante nel settore crocieristico aveva impu-gnato le delibere dell’ART che le avevano imposto il pagamento del contributo qui in esame per l’anno 2019.

Anche in tale circostanza, tuttavia, il TAR Piemonte ha ribadito la propria posizione, facendo specifico riferimento - in particolare - alla già citata riforma dell’art. 37 d.l. 201/2011. In base a tale riforma, come abbiamo visto, la soggezione al contributo non deriva più soltanto dal concreto esercizio - da parte dell’ART - delle proprie competenze regolatorie in senso stretto o dalle attività strumentali alla regolazione, bensì anche - più in generale - dal “compimento delle attività previste dalla legge”.

Va quindi ribadito come l’ART operi quale organismo responsabile dell’applicazione del summenzionato Reg. UE n. 1177/2010 concernente la tutela dei diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne. Tale ruolo non implica di per sé l’esercizio di un compito di regolazione, quanto un’attività di “law enforcement” della normativa unionale e di “advocacy” (vedasi relazioni informative al Parlamento o svolgimento di indagini conoscitive). In questo contesto, osserva il TAR Piemonte, l’ART ha in particolare disciplinato il procedimento sanzionatorio di cui al predetto regolamento europeo e gestito i relativi reclami.

Il predetto giudice amministrativo ha quindi confermato come l’ART abbia compiuto attività previste della legge nel settore del trasporto marittimo di passeggeri e - di conseguenza - le imprese operanti in tale settore siano soggette al pagamento del contributo in questione.

***

Il filone giurisprudenziale relativo al pagamento del contributo per il funzionamento dell’ART è ancora attivo e sono attese, in particolare, le prossime decisioni del Consiglio di Stato. Torneremo quindi su questo spinoso argomento.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi o Simone Gaggero.

[6] V. Shipping & Transport Bulletin giugno - luglio 2018.

[7] In base a questo principio, ricordiamo, il TAR Piemonte (con sentenza n. 513/2018) aveva già annullato la delibera dell’ART n. 139/2016 nella parte in cui imponeva il pagamento del contributo 2017 alle imprese terminaliste portuali. Ciò in quanto - ad avviso del TAR - l’ART non aveva concretamente posto in essere alcuna attività regolatoria nel settore del terminalismo portuale fino al termine del 2017.

[8] Vale a dire la delibera ART n. 86/2015 del 19 ottobre 2015 e le note ART del 27 gennaio 2016 e 27 maggio 2016.