“A ciascuno il suo”: il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano chiarisce chi può svolgere operazioni portuali

Nella nostra esperienza ci capita talvolta di constatare che in ambito portuale non sia ben chiaro chi possa (legittimamente) fare cosa, con evidenti ricadute negative in termini concorrenziali.

Tale considerazione trova particolare conferma in tema di operazioni portuali, tema rispetto al quale – come vedremo – si è recentemente pronunciato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano, facendo finalmente chiarezza su quale “categoria” di concessioni sia necessaria per svolgere le operazioni portuali.

Per operazioni portuali si intendono le attività aventi ad oggetto “il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell’ambito portuale” (art. 16, L. 28 gennaio 1994, n. 84 – “Legge Portuale”).

Le imprese che intendono svolgere le operazioni portuali per conto proprio o di terzi devono ottenere l’autorizzazione da parte dell’Autorità di Sistema Portuale (art. 16, co. 3), che la rilascia previa verifica del possesso dei requisiti previsti dalla Legge Portuale all’art. 16, co. 4^[1].

Il rilascio dell’autorizzazione ex art. 16 della Legge Portuale costituisce poi un prerequisito per ottenere in concessione, ai sensi dell’art. 18 della stessa Legge Portuale, le aree demaniali e le banchine comprese nell’ambito portuale “per l’espletamento delle operazioni portuali”.

In merito al rilascio delle concessioni exart. 18, il TAR Genova ha precisato che “in generale, è previsto che l’Autorità portuale dia in concessione le aree demaniali e le banchine comprese nell’ambito portualealle imprese di cui all’art. 16 comma 3, con affidamento, previa determinazione dei relativi canoni, nonché tramite procedure di gara caratterizzate, oltre che dalle predette forme di idonea pubblicità preventiva, dal rispetto dei criteri della par condicio dei soggetti aspiranti”. Il giudice amministrativo ha poi stigmatizzato come la concessione di aree portuali possa essere affidata“alle stesse soleimprese autorizzate ex art. 16, come emerge dall’art. 18 comma 1, stessa L. n. 84”^[2].

La Legge Portuale e la giurisprudenza amministrativa evidenziano pertanto l’intenzione del legislatore di legare tra loro in modo inscindibile l’autorizzazione per l’esercizio delle operazioni portuali exart. 16 e la concessione portuale exart. 18, L. n. 84/1994.

Ebbene, nonostante tutto ciò, nei porti italiani a volte si permette di svolgere le operazioni portuali anche ai titolari di concessioni demaniali rilasciate ai sensi dell’art. 36 del Codice della Navigazione italiano, che però non prevedono l’utilizzo di una banchina portuale.

Questa circostanza – che ha l’effetto di sottrarre il concessionario ex art. 36 cod. nav. ai rilevanti oneri (anche economici) previsti per il rilascio della concessioneex art. 18 L. n. 84/1994 – appare illegittimo, poiché vìola la ratiodella Legge Portuale, che è appunto quella di legare le operazioni portuali alle sole concessioni exart. 18, L. n. 84/1994, ed espone i concessionari portuali exart. 18 a situazioni di concorrenza sleale.

La lettura delle due disposizioni richiamate conferma tale prospettazione:

• mentre ai fini del rilascio della concessione ex 18, co. 1, L. n. 84/1994 è richiesto che i destinatari dell’atto concessorio:

1. presentino, all'atto della domanda, un programma di attività, assistito da idonee garanzie, anche di tipo fideiussorio, volto all'incremento dei traffici e alla produttività del porto;
2. possiedano adeguate attrezzature tecniche ed organizzative, idonee anche dal punto di vista della sicurezza a soddisfare le esigenze di un ciclo produttivo ed operativo a carattere continuativo ed integrato per conto proprio e di terzi;
3. prevedano un organico di lavoratori rapportato al programma di attività;

• l’art. 36 cod. nav.^[3]non richiede nulla di tutto ciò, e le relative concessioni demaniali vengono rilasciate per l’esercizio di attività che nulla hanno a che vedere con il ciclo portuale[4].

Appare dunque chiaro come il rischio insito nell’ammettere la sostituibilità tra la concessione ex art. 36 cod. nav. e quella ex art. 18 L. n. 84/1994, ai fini del valido svolgimento di operazioni portuali, sia quello di avere soggetti operativi nel porto incapaci di fornire le idonee garanzie richieste dalla legge per lo svolgimento delle operazioni relative al ciclo portuale.

A tale riguardo, con nota del 5 aprile 2018, il Direttore Generale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano ha eliminato qualsiasi dubbio, chiarendo che “la previsione di cui al comma 1 lettera c bis) dell’articolo 6 bis della legge n. 84/1994^[5], va interpretata nel senso che la commissione consultiva va sentita solo se si tratta di concessioni rilasciate ai sensi dell’articolo 18 della stessa legge, e non per le concessioni previste dal codice della navigazione, in quanto queste ultime non hanno attinenza con le operazioni e i servizi portuali”^[6].

Pertanto, le uniche concessioni attinenti allo svolgimento delle operazioni portuali sono quelle assentite ai sensi dell’art. 18, L. n. 84/1994 e non anche quelle previste dal Codice della navigazione.

La presa di posizione del Ministero competente, volto a negare la possibilità per i concessionari ex art. 36 di svolgere operazioni portuali in mancanza dei requisiti previsti dalla Legge Portuale, ha una duplice valenza: da un lato, essa è cruciale per gli utenti del porto, che devono potersi rapportare con concessionari in possesso di un elevato livello di affidabilità ed in grado di svolgere le operazioni portuali in modo continuativo ed integrato; dall’altro, tutela i concessionari portuali ex art. 18 L. n. 84/1994, garantendo il principio di concorrenza.

Sull’Autorità di Sistema Portuale grava quindi l’obbligo di legge di verificare l’effettiva idoneità del soggetto richiedente la concessione all’esercizio delle operazioni portuali, nonché di accertare con cadenza annuale il permanere dei requisiti in possesso al momento del rilascio della concessione e l’attuazione degli investimenti previsti nel programma di attività, pena la dichiarazione di decadenza del concessionario inadempiente.

A seguito dell’emanazione da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano della nota in commento, le Autorità di Sistema Portuale non possono prescindere dal mantenere un’attenzione sempre maggiore rispetto al tema della distinzione tra concessioni exart. 18 della Legge Portuale e concessioni exart. 36 del Codice della Navigazione, a tutela dell’utenza portuale e della concorrenza.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi.

[1]Cfr. art. 16, co. 4, L. 84/94 “Ai fini del rilascio delle autorizzazioni di cui al comma 3 da parte dell'autorità competente, il Ministro dei trasporti e della navigazione, con proprio decreto, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, determina:

1. a) i requisiti di carattere personale e tecnico-organizzativo, di capacità finanziaria, di professionalità degli operatori e delle imprese richiedenti, adeguati alle attività da espletare, tra i quali la presentazione di un programma operativo e la determinazione di un organico di lavoratori alle dirette dipendenze comprendente anche i quadri dirigenziali;
2. b) i criteri, le modalità e i termini in ordine al rilascio, alla sospensione ed alla revoca dell'atto autorizzatorio, nonché ai relativi controlli;
3. c) i parametri per definire i limiti minimi e massimi dei canoni annui e della cauzione in relazione alla durata ed alla specificità dell'autorizzazione, tenuti presenti il volume degli investimenti e le attività da espletare;
4. d) i criteri inerenti il rilascio di autorizzazioni specifiche per l'esercizio di operazioni portuali, da effettuarsi all'arrivo o alla partenza di navi dotate di propri mezzi meccanici e di proprio personale adeguato alle operazioni da svolgere, nonché per la determinazione di un corrispettivo e di idonea cauzione. Tali autorizzazioni non rientrano nel numero massimo di cui al comma 7”.

[2]Vds. T.A.R. Genova, Liguria, Sez. I, 20 marzo 2007, n. 546.

[3]Cfr. art. 36, cod. nav. “1. L'amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l'occupazione e l'uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo. (…)”.

[4]Ai sensi dell’art. 01, premesso all’art. 1, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, di conversione del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime, tra dette attività rientrano: la gestione di stabilimenti balneari e di esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; il noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; la gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive, nonché di esercizi commerciali; servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle altre categorie di utilizzazione.

[5]L’articolo fa riferimento al rilascio delle concessioni per periodi di durata fino a quattro anni, che deve essere effettuato dal Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale previo parere della Commissione consultiva di cui all’art. 15 della Legge Portuale e sentito il Comitato di gestione.

[6]Cfr. nota DGVPTM/DIV.2/MCF, prot. U9178 del 5 aprile 2018.