Nei due precedenti numeri della nostra Newsletter ci siamo occupati del servizio di pilotaggio [1]. In particolare, abbiamo segnalato come l’AGCM, nel 2013, avesse esaminato i metodi di determinazione delle tariffe attualmente vigenti, rilevando come essi non risponderebbero ad alcun principio concorrenziale. Infatti, tali meccanismi, piuttosto che mirare all’efficienza, parrebbero diretti a garanti-re in primis la copertura dei costi e dei proventi dei fornitori del servizio.
Come già evidenziato, il servizio di pilotaggio è svolto in regime di esclusiva legale ed obbligatorietà in ragione del fatto che contribuisce al conseguimento di livelli elevati di sicurezza nella navigazione. Tuttavia, l’AGCM ha stigmatizzato il binomio esclusività – efficienza/sicurezza. L’“obiettivo sicurezza” non può giustificare una aprioristica limitazione del numero di operatori. Un’apertura alla concor-renza, infatti, non deve essere concepita come un elemento ostativo in tal senso. Anzi, un mercato concorrenziale consentirebbe il raggiungimento di un’efficienza economica nell’erogazione delle at-tività senza alcuna automatica compromissione della piena tutela della sicurezza.
La posizione dell’AGCM è in linea con il diritto dell’Unione europea. Invero parrebbe esserci un con-flitto tra gli attuali criteri di formazione delle tariffe ed i principi concorrenziali di cui all’art. 106 TFUE [2], nella misura in cui i predetti criteri potrebbero determinare un costo a carico degli utenti og-gettivamente sproporzionato rispetto alle attività in concreto svolte (da valutarsi anche in relazione all’effettivo livello dei traffici).
Al riguardo la Corte di Giustizia dell’Unione europea – già da tempo – ha espressamente stabilito che le tariffe relative ai servizi tecnico-nautici devono essere strutturate in modo tale da consentire agli utenti la possibilità di verificare l’incidenza delle singole voci di costo e, quindi, dei singoli servizi resi, sul prezzo complessivo della prestazione.
In questo contesto si inserisce il Regolamento UE 2017/352 [3], il cui obiettivo è chiaro e lo si evince sin dal Considerando n. 4: “facilitare l’accesso al mercato dei servizi portuali e introdurre la trasparenza finanziaria nei porti al fine di migliorare la qualità e l’efficienza dei servizi forniti agli utenti”.
“Trasparenza” è sicuramente una delle “parole chiave” del Regolamento UE 2017/352. Essa viene declinata secondo tre diverse accezioni:
Limitando la nostra attenzione alle tariffe per i servizi portuali, si può notare immediatamente una preoccupazione che il legislatore europeo non nasconde, anzi, esplicita all’interno del Considerando n. 46 del Regolamento UE 2017/352:
“I diritti per i servizi portuali applicati dai prestatori di tali servizi in regime di obblighi di servizio pubblico e i diritti per servizi di pilotaggio non esposti a un’effettiva concorrenza potrebbero presentare un rischio maggiore di tariffe abusive nei casi in cui esista un potere di monopolio. Per tali servizi dovrebbero essere definite modalità per garantire che i diritti siano fissati in modo trasparente, obiettivo e non discriminatorio e siano proporzionali al costo del servizio fornito”.
È questa, dunque, la premessa da cui il legislatore europeo ha preso le mosse per elaborare una disciplina europea sulle tariffe per i servizi portuali. Il fatto che tale affermazione sia posta tra i cd. “considerando” non significa che essa rivesta una rilevanza pratica minore rispetto all’articolato vero e proprio. Essa rappresenta il “metro interpretativo” attraverso il quale leggere ed applicare le relative norme.
La norma in questione, che disciplina in particolare le tariffe dei servizi portuali, è l’art. 12 del Regolamento[4].
Secondo tale disposizione, nel caso in cui il servizio di pilotaggio non sia esposto ad un’effettiva con-correnza, la fissazione delle tariffe deve avvenire in maniera trasparente, obiettiva, non discrimina-toria e proporzionale al costo del servizio fornito. Inoltre, nel caso in cui il pagamento dei diritti per i servizi portuali sia integrato con diritti d’uso dell’infrastruttura portuale, il prestatore deve provve-dere affinché l’importo relativo ai diritti per i servizi portuali sia chiaramente identificabile dall’utente. In caso di reclamo, il prestatore del servizio di pilotaggio nei termini di cui sopra deve mettere a disposizione dell’autorità tutte le informazioni circa gli elementi che fondano la struttura e il livello delle tariffe.
Quindi, per fronteggiare le distorsioni causate da un ingiustificato regime tariffario derivante da un contesto di stampo monopolistico, il legislatore eurounitario risponde con quattro strumenti per pre-venire il concreto realizzarsi del rischio preconizzato: trasparenza, obiettività, non discriminazione e proporzionalità.
Come si evince dalla disposizione legislativa sopra menzionata, la “trasparenza” è strettamente collegata alla “proporzionalità”. Le tariffe devono essere sempre proporzionate alle effettive modalità di esecuzione del servizio prestato e, al contempo, devono essere determinate in maniera traspa-rente. Infatti, non sarebbe stato sufficiente prevedere la proporzionalità delle tariffe senza mettere il fruitore del servizio nelle condizioni di poter controllare il loro meccanismo di formazione. Per quanto concerne in particolare il servizio di pilotaggio, la valutazione di questi due parametri non può prescindere da una valutazione in concreto circa le effettive modalità di resa del servizio, dal mo-mento che – come abbiamo visto nel nostro Marine and Transport Bulletin di dicembre-gennaio 2019 – il servizio in parola può essere svolto a bordo, da remoto (VHF) oppure senza l’ausilio del pilota nel caso in cui il comandante della nave sia dotato di una specifica certificazione (PEC - Pilotage Exemp-tion Certificates).
Il Regolamento esplicita, poi, la necessità di garantire che gli utenti portuali siano consultati in merito ad aspetti essenziali relativi ad un sano sviluppo del porto, tra cui, la politica di tariffazione. In sostanza, si vuole assicurare un controllo da parte degli utenti sia ex ante, attraverso la consultazione delle parti interessate, sia ex post, attraverso un efficace meccanismo di presentazione di reclami. Allo scopo di garantire un’adeguata ed effettiva applicazione del Regolamento, infatti, gli Stati membri devono disciplinare un’efficace procedura per gestire i reclami.
Alla luce di questa breve analisi, parrebbero emergere numerosi dubbi circa la compatibilità tra il vigente sistema italiano di determinazione delle tariffe dei servizi tecnico nautici e il diritto dell’Unione europea. In questa prospettiva, ricordiamo come i regolamenti dell’Unione europea siano diretta-mente applicabili in tutti gli Stati membri e, di conseguenza, tutti i soggetti che si ritengano lesi dall’attuale sistema italiano potrebbero far valere il contenuto del Regolamento davanti al proprio giudice nazionale, senza la necessità di attendere misure di attuazione da parte del legislatore.
Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.
Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi.
[1]Il servizio di pilotaggio rientra fra i cd. servizi tecnico-nautici disciplinati dall’art. 14 della Legge n. 84/94, che li individua come servizi di interesse generale.
[2]“1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi. 2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carat-tere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione. 3. La Commissione vi-gila sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune diretti-ve o decisioni”.
[3]Regolamento (UE) 2017/352 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 febbraio 2017 che istituisce un quadro nor-mativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti.
[4]“1. I diritti per i servizi forniti da un operatore interno in regime di obbligo di servizio pubblico, i diritti per servizi di pi-lotaggio non esposti a un’effettiva concorrenza e i diritti riscossi dai prestatori di servizi portuali, di cui all’articolo 6, pa-ragrafo 1, lettera b), sono fissati in modo trasparente, obiettivo e non discriminatorio, e sono proporzionali al costo del servizio fornito. 2. Il pagamento dei diritti per i servizi portuali può essere integrato in altri pagamenti, quale il pagamen-to dei diritti d’uso dell’infrastruttura portuale. In tal caso il prestatore di servizi portuali e, se del caso, l’ente di gestione del porto provvedono affinché l’importo relativo ai diritti per i servizi portuali sia chiaramente identificabile dall’utente di tali servizi. 3. In caso di reclamo formale e su richiesta, il prestatore di servizi portuali mette a disposizione dell’autorità pertinente nello Stato membro interessato tutte le informazioni del caso sugli elementi che utilizza come base per deter-minare la struttura e il livello dei diritti per i servizi portuali che rientrano nell’ambito di applicazione del paragrafo 1”.
