Sembra particolarmente attuale la necessità di ricordare quale sia in Italia la natura giuridica delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio della merce rotabile su navi ro/ro[1].
Preliminarmente occorre ricordare che le procedure di messa in sicurezza del carico sono regolamentate dalla convenzione SOLAS[2] secondo cui, il carico e le unità di trasporto che di esso fanno parte devono essere caricate, stivate e assicurate per il viaggio seguendo le disposizioni di un «Cargo Security Manual» (manuale sulla messa in sicurezza del carico) approvato dall’Amministrazione competente dello Stato membro IMO[3] e creato in base a uno standard quantomeno equivalente alle guide pubblicate dall’IMO medesima e periodicamente aggiornate. Ogni nave iscritta nei registri degli Stati aderenti IMO, dal 1998, ha l’obbligo di tenere a bordo il Cargo Securing Manual, in cui devono essere descritte tutte le procedure eseguite per la messa in sicurezza del carico, rizzaggio e derizzaggio compresi.
È, quindi, importante stabilire se sia possibile configurare lo svolgimento di dette operazioni in regime di autoproduzione da parte del personale di bordo di navi Ro/Ro senza ricorrere alla manodopera della impresa portuale o del terminalista ovvero se le stesse maestranze siano le uniche autorizzate alla bisogna.
V’è subito da premettere che la soluzione non è priva di difficoltà: alcuni hanno sostenuto che esigenze di tutela della sicurezza della navigazione ne imporrerebbero la riserva a favore dell’equipaggio, altri insistono nell’annoverare il rizzaggio e il derizzaggio tra i servizi riservati ai lavoratori portuali.
E ancora si è, in particolare, discusso della configurabilità del rizzaggio e del derizzaggio quali “operazioni portuali” ovvero quali “servizi tecnico nautici”.
Nel caso delle “operazioni portuali”, l’esercizio del rizzaggio ricadrebbe nell’ambito di applicazione dell’art. 16 della l. 84/94 e sarebbe riservato (i) ai lavoratori portuali ma potrebbe essere esercito (ii) in regime di autoproduzione, dalle compagnie di navigazione che abbiano ottenuto l’autorizzazione all’esercizio di queste operazioni ai sensi del citato art. 16.
La diversa ipotesi di riserva di tali attività all’equipaggio, fonda sul fatto che il rizzaggio e il derizzaggio verrebbero eserciti per garantire la tutela della sicurezza del porto e della navigazione e che, pertanto, dovrebbero essere di pertinenza di coloro che presidiano tale sicurezza (i membri dell’equipaggio, appunto).
È, allora, opportuno dare conto dell’atteggiamento assunto dalla giurisprudenza italiana in merito alla qualificazione giuridica delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio.
Prima fra tutte, una sentenza della Corte di Appello di Genova[4]. All’origine della controversia l’impugnazione, da parte di una compagnia di navigazione, di una nota con cui la Capitaneria di Porto le negava l’autorizzazione ad autoprodursi, con proprio personale, le operazioni di rizzaggio e derizzaggio dei mezzi pesanti a bordo delle navi. Nell’ordinanza impugnata, la Capitaneria aveva motivato il diniego sulla base del fatto che dette operazioni si ritenevano essere «operazioni che devono essere svolte da lavoratori portuali».
Le doglianze della compagnia di navigazione erano state, in prima battuta, accolte dalla pretura di Massa Carrara[5], che, con provvedimento inedito, aveva statuito che la riserva ai lavoratori portuali delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio dei mezzi pesanti caricati sui traghetti, doveva ritenersi in contrasto con la normativa comunitaria e italiana in materia di tutela della concorrenza - in particolare con l’art. 9[6] l. 10 ottobre 1990 n. 287[7] - e che, pertanto, l’armatore di un traghetto, aveva diritto di provvedere con mezzi propri a tali operazioni.
Il Tribunale prima e la Corte poi hanno ribaltato il provvedimento pretorile, negando la possibilità che queste operazioni potessero essere svolte dal personale del bordo.
Afferma, in particolare, la Corte che rizzaggio e derizzaggio, «ancorché possano svolgersi solo allorché la nave è in porto», non rientrano nell’ambito di applicabilità dell’art. 16.4, lett. d) della l. 84/94, il quale prevede e disciplina l’esercizio delle «operazioni portuali da effettuarsi all’arrivo e alla partenza di navi dotate di propri mezzi meccanici e di proprio personale adeguato alle operazioni da svolgere».
Facendo poi riferimento ad una precedente pronuncia della Corte di Cassazione[8], la Corte di Appello ha espressamente affermato che rizzaggio e derizzaggio devono considerarsi non operazioni portuali ma bensì «operazioni di carattere nautico».
Con sentenza di poco successiva, il Consiglio di Stato[9] ha ribadito quanto statuito dalla Corte di Appello di Genova ed ha ulteriormente chiarito il punto affermando: «Ai sensi dell’art. 16 l. 28 gennaio 1994, n. 84, la disciplina delle operazioni portuali (quali il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito e il movimento, in genere delle merci e di ogni altro materiale svolti in ambito portuale) non è estensibile – in caso di autoproduzione o “self handling” – anche alle operazioni cd. nautiche, quali quelle del rizzaggio, derizzaggio (...)».
Sembra, quindi, che le autorità giurisdizionali finora chiamate ad esprimersi sulla qualificazione delle attività di rizzaggio e derizzaggio, abbiano negato la possibilità che possano essere svolte da soggetti diversi dai lavoratori portuali o dai terminalisti e che, pertanto, possano essere esercite in regime di autoproduzione.
Vi è poi da notare che alcuna definizione è stata data delle “operazioni nautiche” in cui sarebbero annoverabili rizzaggio e derizzaggio e, di conseguenza, alcuna chiarezza vi è ad oggi su come debbano disciplinate e, quindi, esercite.
Vediamo, infatti, che se il termine “nautiche” utilizzato dalle autorità giurisdizionali rimanda direttamente alle attività eseguite a bordo nave durante la navigazione, dall’altro le medesime autorità non solo hanno affermato che rizzaggio e derizzaggio potrebbero svolgersi solo in porto ma che comunque dovrebbe escludersi la possibilità di esercizio delle stesse da parte del bordo.
In quest’ottica potrebbe assumere rilievo una tesi elaborata in dottrina[10] secondo cui la figura del rizzaggio potrebbe essere meglio accostabile a quella dei servizi tecnico nautici (pilotaggio, ormeggio, rimorchio etc. ...) in quanto, con riferimento all’esercizio di entrambi, assumerebbe particolare rilevanza l’esigenza di tutela della sicurezza del porto e della navigazione.
Tale accostamento ha, peraltro, un rilievo anche in riferimento all’applicabilità al rizzaggio dei principi di concorrenza e, di conseguenza, alla possibilità di autoproduzione.
Se è vero, infatti, che l’art. 14 della l. 84/94 stabilisce che i servizi tecnico – nautici sono servizi di interesse generale per la cui organizzazione è competente l’Autorità Marittima di concerto con l’Autorità di Sistema Portuale, tale previsione va interpretata alla luce del citato art. 9 della l. 287/90 secondo cui, la riserva ad un'impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi – quali i servizi tecnico nautici - contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio.
Sul punto, l’AGCM [11] ha affermato che l’attuale normativa non esclude la possibilità di adottare modalità concorrenziali anche in relazione all’organizzazione dei servizi tecnico-nautici, e che la scelta del modello di gestione deve essere valutata caso per caso, in quanto «la tutela della sicurezza della navigazione non appare necessariamente in conflitto con la concorrenza tra più imprese».
Nondimeno il Garante[12] ha più volte ribadito la necessità di porre in essere una «concorrenza nel mercato, limitando gli ambiti di riserva legale di tali servizi solo ai casi in cui sia assolutamente necessaria o, in difetto, di attuare una concorrenza per il mercato, in cui l’individuazione del prestatore del servizio avviene mediante una procedura pubblica».
Per quanto attiene specificamente l’ipotesi dell’autoproduzione, l’AGCM ha osservato che anche i servizi tecnico-nautici possono essere eserciti in autoproduzione, ribadendo la necessità di bilanciamento «tra l’esigenza di assicurare standard di sicurezza adeguati nella regolamentazione delle attività tecnico-nautiche in ambito portuale e la necessità di preservare il maggior grado di concorrenza possibile»[13].
Invero, essendo i servizi tecnico – nautici disposti anche in funzione di sicurezza del porto e della navigazione, l’autoproduzione di tali servizi non può prescindere da specifica autorizzazione e dal controllo dell’Autorità marittima (competente ai sensi dell’art. 14 l. 84/94), la quale deve valutare la capacità del richiedente di produrre i servizi stessi con modalità che rispondano alle esigenze di natura pubblica.
Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.
Per ulteriori informazioni contattare Barbara Gattorna.
[1] Insieme delle operazioni e procedure finalizzate al legare solidamente con “rizze” beni trasportati via mare quali, in particolare automezzi, in modo tale che i predetti veicoli rimangano fermi e non subiscano danni a causa dei movimenti della nave in corso di navigazione.
[2] Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare (nota anche semplicemente come: SOLAS, acronimo di Safety of life at sea.
[3]International Maritime Organization
[4] Sentenza Corte di Appello di Genova, 5 aprile 1995
[5] Sentenza Pretura Massa, 02/06/1992, Soc. Sardegna navigazione flotta sarda c. Compagnia lavoratori portuali Marina di Carrara.
[6] Art. 9 L. 287/90 - «Autoproduzione»: La riserva per legge allo Stato ovvero a un ente pubblico del monopolio su un mercato, nonché la riserva per legge ad un'impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio, della società controllante e delle società controllate.
[7] L. 287/90, «Norme per la tutela della concorrenza e del mercato»
[8] Sentenza della Corte di Cassazione, n. 729/75.
[9] Sentenza del Consiglio di Stato, n. 1177 del 3.7.1996
[10] Vds. Francesco Cardullo, Il rizzaggio inteso come “operazione nautica”, in GIURETA, vol. VIII del 2010
[11] Parere AS990, in Boll., 2012, n. 43, 71 ss.
[12] Segnalazione AS988, in Boll., 2012, n. 38, 18 ss., 68.
[13] Parere AS998, in Boll., 2012, n. 48, 54 ss.
