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    18.03.2021

    “Never Back Down”: le AdSP italiane non si arrendono e valutano di impugnare la decisione della Commissione Europea sulla tassazione dei porti italiani


    Torniamo ancora una volta su un tema che è sulla bocca di tutti da ormai anni: la tassazione dei porti italiani.

    I nostri lettori ricorderanno che la Commissione Europea aveva avviato nel lontano 2013 una verifica sulla tassazione dei porti europei e su eventuali altre forme di sostegno per diversi tipi di investimenti relativi ai porti o per la gestione degli stessi. La Commissione Europea aveva infatti ritenuto importante disporre di condizioni stabili ed eque in materia di concorrenza “interportuale” nell’Unione Europea.

    A seguito di tali verifiche, nel 2018, la Commissione aveva inviato le proprie valutazioni preliminari all’Italia, in merito al regime di tassazione dei porti italiani, invitando quest’ultima a presentare le proprie osservazioni. A seguito di un lungo iter, nel 2019 la Commissione ha invitato l’Italia ad adottare misure atte a garantire che le Autorità di Sistema Portuale (“AdSP”) che svolgono attività economiche siano assoggettate all’imposta sul reddito delle società allo stesso modo delle altre imprese. L’Italia ha respinto tale proposta e, pertanto, la Commissione ha ritenuto di aprire il procedimento ex art. 108, par. 2 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”).

    La Commissione Europea – all’esito della procedura di cui sopra – in data 4 dicembre 2020, ha emanato la propria decisione (“Decisione”) [1] in merito alla tassazione dei porti italiani concludendo che:

    (i) L’esenzione dall’imposta sul reddito delle società a favore delle AdSP italiane costituisce un aiuto di Stato esistente ai sensi del TFUE che è incompatibile con il mercato interno.

    (ii) È pertanto opportuno che le autorità italiane pongano fine al predetto regime di aiuti abolendo l’esenzione dall’imposta sul reddito delle società di cui godono le AdSP. È opportuno che tale misura venga adottata entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione e che essa si applichi, al più tardi, ai redditi generati da attività economiche a partire dall’inizio dell’esercizio fiscale successivo a quello dell’adozione della misura e comunque nel 2022.

    La Commissione ha svolto un’approfondita disamina della normativa italiana ed ha attentamente valutato le osservazioni pervenute dall’Italia e dalle altre parti interessate, non ritenendole però sufficienti per considerare il regime della tassazione dei porti italiani compatibile con la normativa sugli aiuti di Stato.

    Ricordiamo brevemente – senza pretesa di esaustività a tutela della sintesi che il presente contesto impone – come la difesa dell’Italia (e delle altre parti interessate che hanno presentato le proprie osservazioni) si sostanziasse nei seguenti punti principali:

     

    • Le AdSP sono enti pubblici non economici di rilevanza nazionale dotati di autonomia amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria. Pertanto, le AdSP non sono imprese e non svolgono attività economiche.
    • L’assentimento delle concessioni da parte dell’AdSP avviene senza scopo di lucro. Infatti l’aggiudicazione di concessioni portuali da parte delle AdSP è un’attività di regolamentazione finalizzata ad un’assegnazione più produttiva delle infrastrutture portuali nell’interesse della comunità portuale e degli utenti del porto.
    • I canoni concessori non costituiscono corrispettivi per la fornitura di servizi o per l’offerta di beni. Questo perché vi è una sostanziale differenza tra l’assegnazione di proprietà demaniali ai concessionari e la locazione di tali beni. I diritti conferiti dalle AdSP ai concessionari sono più limitati di quelli di un locatario tipico in un rapporto di locazione intrattenuto nel quadro dei modelli tradizionali di landlord port authority, come dimostrano le seguenti specificità del sistema italiano:

    i) l’uso esclusivo della proprietà pubblica da parte del concessionario non deve essere contrario all’interesse pubblico;

    ii) le AdSP possono in qualsiasi momento revocare le concessioni per specifiche ragioni legate all’utilizzo del mare o per altri motivi di interesse pubblico, nel qual caso il concessionario non ha diritto ad alcuna compensazione;

    iii) la riscossione dei canoni è effettuata mediante procedimenti di esecuzione simili a quelli utilizzati in caso di debiti fiscali;

    iv) alla scadenza delle concessioni, la proprietà dello Stato ritorna a disposizione delle AdSP e le opere e gli interventi di miglioramento restano di proprietà dello Stato, senza che il concessionario riceva alcun pagamento o rimborso per tali opere e interventi di miglioramento.

     

    • Inoltre, i canoni sono stabiliti per legge e hanno le caratteristiche di imposte versate dal concessionario allo Stato tramite le AdSP in cambio dell’accesso al mercato delle attività economiche portuali, in particolare per l’esecuzione di operazioni e servizi che prevedono l’utilizzo del demanio. Ne consegue che le AdSP non esercitano alcuna attività economica, in quanto non sono in grado di intervenire a livello di quello che costituisce l’elemento principale di qualsiasi operazione economica realizzata a condizioni di mercato, vale a dire il prezzo del servizio.
    • Infine, la giurisprudenza [2] indica che, nei limiti in cui un ente pubblico svolga un’attività economica che può essere dissociata dall’esercizio dei suoi pubblici poteri, in ordine a una siffatta attività tale ente agisce come impresa mentre, qualora la suddetta attività economica sia indissociabile dall’esercizio dei suoi pubblici poteri, tutte le attività svolte da tale ente rimangono attività che si ricollegano all’esercizio dei suddetti poteri [3].

    La Commissione Europea, dopo un’attenta valutazione ha ribadito i principi già da tempo stabiliti e ritenuto quanto segue:

     

    • Secondo la giurisprudenza dell’UE, la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento. Il fatto che un’entità non persegua scopo di lucro non è un criterio determinante per stabilire se si tratti o meno di un’impresa. Né lo è il fatto che essa sia di proprietà pubblica.
    • In casi precedenti riguardanti l’esenzione dall’imposta sul reddito delle società per i porti in Belgio e in Francia, la Commissione aveva già precisato come la locazione di proprietà demaniali dietro il pagamento di un corrispettivo costituisca un’attività economica [4]. Il Tribunale dell’Unione Europea ha confermato tale impostazione della Commissione Europea [5].
    • Per quanto riguarda i canoni concessori, la Commissione Europea osserva che la legge fissa solo tariffe minime per le concessioni, lasciando alle AdSP un margine di manovra per incidere sui canoni in linea con le proprie strategie commerciali. Tale aspetto è comunque irrilevante considerato che la messa a disposizione di infrastrutture o terreni dietro corrispettivo è considerata un’attività economica.
    • I canoni riscossi dalle AdSP costituiscono remunerazioni versate dagli utenti in cambio della fornitura di servizi specifici. Il Tribunale dell’Unione Europea nel caso dei porti spagnoli aveva già equiparato i canoni portuali ai canoni riscossi per l’utilizzo dell’infrastruttura portuale [6], non ritenendo accoglibile la difesa proposta dai singoli porti spagnoli secondo i quali i canoni portuali corrisponderebbero a tasse.
    • La Commissione osserva che l’Italia e le altre parti interessate non hanno dimostrato che le attività economiche esercitate dai porti sarebbero indissociabili dai poteri pubblici delle AdSP. Pertanto, le AdSP debbono essere considerate imprese qualora – e nella misura in cui – esse svolgano effettivamente una o più attività economiche.

    La Commissione Europea nella Decisione in esame osserva come, poiché i porti sono in gran parte coinvolti nel trasporto internazionale di merci e passeggeri, qualsiasi vantaggio concesso alle AdSP italiane sia anche per sua natura tale da incidere sulla concorrenza e sugli scambi all’interno dell’Unione.

    La concorrenza però non è solo unionale, ma anche interna. Le AdSP si fanno concorrenza per attirare i concessionari. Infatti, anche il livello dei canoni applicati dalle AdSP in cambio di aree ed infrastrutture messe a disposizione dei concessionari incide sulla scelta operata dai concessionari di stabilirsi in un porto piuttosto che in un altro. L’esistenza di concorrenza e di effetti transfrontalieri in questo mercato è riconosciuta dalla giurisprudenza [7].

    La Commissione Europea, in ultima istanza, ritiene quindi che il regime di tassazione delle AdSP (rectius: il regime di esenzione dalla tassazione delle AdSP italiane) possa determinare una distorsione della concorrenza.

    Come detto sopra, la Commissione Europea con la propria Decisione ha concesso all’Italia un termine di due mesi per sopprimere l’esenzione dell’imposta sul reddito delle società a favore delle AdSP.

    Le AdSP, non condividendo tale Decisione per i motivi brevemente illustrati sopra, hanno annunciato la loro decisione di adire il Tribunale dell’Unione Europea per provare – ancora una volta – a vedere affermata la posizione sostenuta dall’Italia nella procedura davanti la Commissione Europea.

    A quanto risulta dalle notizie della stampa di settore l’Italia non ha proposto un proprio ricorso contro la Decisione e pertanto, ha “perso” l’occasione di dire la sua davanti al Giudice europeo.

    Continueremo a monitorare la vicenda anche perché – come già evidenziato nelle precedenti occasioni – la decisione sulla tassazione delle AdSP potrebbe avere importanti risvolti anche per gli utenti del porto. Infatti, la possibilità di ritenere le AdSP imprese che svolgono attività economiche consentirebbe anche l’applicazione della normativa antitrust ai rapporti concessori, con maggiori tutele per gli utenti.

     

    Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Ekaterina Aksenova.

     

     

     

     

    [1]  Cfr. Decisione della Commissione Europea C(2020) 8498 final del 4 dicembre 2020, relativa al regime di Aiuti SA:38399 2019/C cui l’Italia ha dato esecuzione – Tassazione dei porti in Italia.

    [2] Cfr. Sentenza della Corte di giustizia del 12 luglio 2012, Compass-Datenbank, C-138/11, ECLI:EU:C:2012:449, punto 38. Sentenza del Tribunale del 12 settembre 2013, Germania/Commissione, T-347/09, ECLI:EU:T:2013:418, punto 29. Sentenza della Corte di giustizia del 26 marzo 2009, Selex Sistemi Integrati/Commissione, C-113/07 P, ECLI:EU:C:2009:191, punti da 71 a 80.

    [3] Nel caso delle AdSP – come sostiene l’Italia - le attività che possono avere rilevanza economica nella gestione dei beni portuali e che possono essere pertinenti per la determinazione del canone di concessione sono, in ogni caso, indissociabili dalle attività pubbliche affidate per legge alle AdSP, quali il controllo e la gestione dei beni portuali e la pianificazione di tutte le attività attraverso l’utilizzo delle aree portuali. I canoni di concessione riscossi dalle AdSP non dovrebbero pertanto essere considerati redditi d’impresa

    [4] Decisione della Commissione del 27 luglio 2017 relativa al regime di aiuti SA.38393, Tassazione dei porti in Belgio, GU L 332 del 14.12.2017, punto 62; decisione della Commissione del 27 luglio 2017 relativa al regime di aiuti SA.38398, Tassazione dei porti in Francia, GU L 332 del 14.12.2017, punto 55.

    [5] Sentenza del Tribunale del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T-747/17, ECLI:EU:T:2019:271, punti 65 e 66. Sentenza del Tribunale del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T-696/17, ECLI:EU:T:2019:652, punto 47. Le sentenze non sono state oggetto di ricorso.

    [6]  Sentenza del Tribunale del 15 marzo 2018, Naviera Armas/Commissione, T-108/16, ECLI:EU:T:2018:145, punto 124.

    [7] Sentenza del Tribunale del 20 settembre 2019, Havenbedrijf Antwerpen e Maatschappij van de Brugse Zeehaven/Commissione, T-696/17, ECLI:EU:T:2019:652, punto 99. Sentenza del Tribunale del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T-747/17, ECLI:EU:T:2019:271, punto 103.