Procediamo col nostro esame del Regolamento UE 2017/352, andando ad analizzare le premesse che rivelano i princìpi generali in materia di trasparenza finanziaria e diritti di uso[1] dell’infrastruttura portuale.
Con riferimento al primo tema, notiamo subito come il legislatore europeo parrebbe porsi innanzitutto l’obiettivo di “impedire la concorrenza sleale tra i porti dell’Unione”[2]. Ciò anche tenendo conto del fatto che il regolamento UE n. 1316/2013 “che istituisce il meccanismo per collegare l'Europa”, in particolare, prevede che i porti della cosiddetta “rete transeuropea[3]” possano beneficiare dei finanziamenti dell’Unione per la promozione di progetti infrastrutturali di interesse comune nei settori delle telecomunicazioni, dell'energia e, per quanto qui interessa, dei trasporti.
Alla luce di quanto sopra, si pone di fatto l’esigenza di tenere traccia di qualsiasi forma di finanzia-mento proveniente (anche) dall’Unione e di verificare che nessun finanziamento possa compromet-tere la necessaria tutela della libera concorrenza.
Il legislatore sceglie poi di occuparsi delle relazioni finanziarie che intercorrono, a livello nazionale e nei singoli porti, tra gli attori del mercato di riferimento, ovverosia le autorità pubbliche nazionali da un lato e i porti marittimi destinatari di finanziamenti pubblici. Queste relazioni debbono essere “rese trasparenti, al fine di assicurare condizioni eque di concorrenza ed evitare distorsioni del mercato”[4].
A tal fine, nel considerando 41, il legislatore europeo afferma di ritenere opportuno valutare la pos-sibilità di ampliare, a mezzo del nuovo regolamento, le categorie destinatarie degli specifici obblighi di trasparenza finanziaria dettati dalla Direttiva CE n. 111/2006[5] con riferimento ai soli rapporti tra gli Stati membri e le imprese pubbliche. Detta direttiva, in particolare, stabilisce l’obbligo, in capo agli Stati membri, di assicurare la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche facendo risultare, ad esempio: (i) le assegnazioni di risorse pubbliche da parte dei primi a favore delle seconde; (ii) l'utilizzazione effettiva di tali risorse pubbliche.
Nelle premesse al regolamento si passa poi ad esaminare il caso in cui l’ente di gestione del porto, destinatario di fondi pubblici, fornisca in proprio servizi portuali o di dragaggio. In detta eventualità, l’ente ha l’obbligo di mantenere una contabilità relativa alle attività finanziate con fondi pubblici, svol-te in quanto ente di gestione del porto, “separata da quella per le attività svolte su base concorrenziale”[6].
Proprio poiché l’ente di gestione del porto potrebbe andare ad operare su un mercato ove dovrebbe essere garantita la libera concorrenza, il legislatore europeo non si lascia sfuggire l’occasione di os-servare che rispetto ai servizi portuali e di dragaggio eventualmente svolti dall’ente di gestione del porto dovrebbe essere garantito, da parte delle autorità nazionali competenti, un esame volto a ve-rificare che non vi siano violazioni della normativa europea in materia di aiuti di Stato.[7]
Quanto al tema dei diritti d’uso dell’infrastruttura portuale, il regolamento afferma in via generale che “per essere efficienti, i diritti d’uso dell’infrastruttura portuale di ciascun porto dovrebbero essere fissati in modo trasparente”[8] e dovrebbero essere coerenti con la strategia commerciale e con i piani di investimento del porto.
Ad una previsione generale stringente fanno da contrappeso però le previsioni successive, che la-sciano un certo spazio di manovra agli enti di gestione dei porti.
In primo luogo, il legislatore europeo afferma che le norme del regolamento non dovrebbero pre-giudicare la possibilità degli enti di gestione dei porti e dei loro utenti di concordare degli “sconti di natura commerciale confidenziale”. In tale caso però, l’ente di gestione del porto dovrebbe “almeno pubblicare i diritti standard al lordo di eventuali differenziazioni di prezzo”[9].
Tale previsione di principio, certamente atta a proteggere prassi positive che non incidono sulla libe-ra concorrenza, risulta ad una prima lettura di non facile interpretazione ed applicazione in quanto non viene fornito alcun parametro di valutazione della legittimità dei suddetti “sconti” rispetto alla necessaria osservanza, appunto, del regime di libera concorrenza.
Il regolamento prevede poi che, con riferimento ai diritti d’uso, dovrebbero essere consentite delle “variazioni” (rispetto alle tariffe standard) da parte dell’ente di gestione del porto ove lo stesso per-segua obiettivi di politica ambientale e di sviluppo ecosostenibile delle zone circostanti, con l’intento - quindi - di ridurre l’impatto ambientale delle navi che attraccano e stazionano nel porto in questione. In questi termini parrebbe quindi potersi concretizzare una politica di promozione del trasporto ma-rittimo a corto raggio, oltre che il perseguimento dell’obiettivo di attrarre navi con efficienza am-bientale, energetica e di emissioni di carbonio nel trasporto, superiori alla media[10].
Il regolamento afferma poi che la variazione dei diritti d’uso dell’infrastruttura portuale “può comportare tariffe fissate pari a zero per alcune categorie di utenti”[11]. Gli utenti cui si fa riferimento sono, tra gli altri, le navi ospedale, navi impegnate in missioni scientifiche, culturali o umanitarie, rimor-chiatori e strutture galleggianti in servizio nel porto. Trattasi quindi, da un lato, di ipotesi che po-tremmo considerare “eccezionali” (vds. nave ospedale), ma dall’altro anche di ipotesi legate a situa-zioni invece del tutto “fisiologiche” (basti pensare in tale senso al richiamo svolto dal regolamento ai rimorchiatori).
Inoltre, nelle premesse al regolamento si fa riferimento ai diritti applicati per i servizi portuali operati in regime di obblighi di servizio pubblico e ai diritti per i servizi di pilotaggio. Poiché questi non sono “esposti a un’effettiva concorrenza, potrebbero presentare un maggior rischio di tariffe abusive nei ca-si in cui esista un potere di monopolio”. Pertanto, il regolamento suggerisce (seppur in via generale) che vengano definite modalità per garantire che i diritti siano fissati “in modo trasparente, obiettivo e non discriminatorio e siano proporzionati al costo del servizio fornito”[12].
Quest’ultima disposizione riflette un principio a nostro avviso importante e condivisibile, in particola-re laddove pone l’accento sulla necessità che i diritti – nella loro trasparenza - siano proporzionali all’effettivo costo del servizio offerto e non presentino carattere discriminatorio rispetto ai diversi operatori del porto.
Come correttamente rilevato dal regolamento, infatti, parrebbe proprio che nell’ambito dei servizi prestati in regime di obbligo di servizio pubblico potrebbero “nascondersi” condotte abusive.
In conclusione, ci pare opportuno segnalare ancora come il regolamento preveda la necessità di ga-rantire che gli utenti del porto e le altre parti interessate siano consultati in merito ad “aspetti essenziali relativi ad un sano sviluppo del porto, alla sua politica di tariffazione, alla sua efficienza e alla sua capacità di attrarre e generare attività economiche"[13]. Questa norma richiama non solo il principio della trasparenza, ma ancor prima quello della partecipazione, del coinvolgimento e – quindi – del dialogo tra enti di gestione e utenti del porto in un’ottica, dunque, di collaborazione diretta a garantire il perseguimento dell’interesse generale allo sviluppo delle attività portuali.
Terminato questo sommario esame delle premesse del Regolamento UE 2017/352, importante per capire i principi che l’hanno ispirato, nel prossimo numero della nostra newsletter inizieremo ad entrare “nel vivo” delle norme dettate dal predetto regolamento.
Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.
Per ulteriori informazioni contattare Barbara Gattorna.
[1] Per diritti d’uso si intendono i corrispettivi dovuti dagli utenti del porto a fronte della prestazione di servizi portuali.
[3] Insieme di infrastrutture di trasporto integrate previste per sostenere il mercato unico, garantire la libera circolazione delle merci e delle persone e rafforzare la crescita, l'occupazione e la competitività dell'Unione (articolo 129b titolo XII del Trattato di Maastricht del 1992).
[5] Direttiva n. 111/2006 “relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbli-che e alla trasparenza finanziaria all'interno di talune imprese”.
