"<i>Chi si ferma è perduto!</i>": il servizio di pilotaggio portuale e le sfide della concorrenza

Iniziamo una riflessione sul pilotaggio portuale che, per il suo rilievo operativo, è stato oggetto di grande attenzione, sia da parte della giurisprudenza nazionale e della Unione Europea, sia ad opera dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM”), nell’ottica di una necessaria e con-tinua apertura del mercato alla concorrenza.

Il servizio di pilotaggio rientra fra i cd. servizi tecnico-nautici disciplinati dall’art. 14 della Legge n. 84/94, che li individua come servizi di interesse generale per la cui organizzazione è competente l’Autorità Marittima di concerto con l’Autorità di Sistema Portuale.

Sotto il profilo della concorrenza, l’AGCM, con la nota 5415/1997[1] a conclusione di un’Indagine Cono-scitiva nel Settore dei Servizi Portuali, ha evidenziato alcune criticità del mercato del pilotaggio, che rappresentano degli ostacoli all’implementazione della concorrenza in tale ambito.

Invero, secondo l’AGCM, pur se il servizio di pilotaggio contribuisce direttamente al conseguimento di livelli elevati di sicurezza nella navigazione, tale funzione non può giustificare “una aprioristica limitazione del numero degli operatori”. L’apertura alla concorrenza, infatti, ad avviso dell’Autorità, non osta al raggiungimento di un’efficienza economica nell’erogazione delle attività, assicurando al contempo la tutela della sicurezza.

In tal senso, si rileva che le restrizioni alla concorrenza derivanti da esigenze di “sicurezza” della navigazione non sempre sono caratterizzate dai requisiti di proporzionalità e, più o meno consapevolmente, finiscono spesso per fornire copertura regolamentare a posizioni di rendita monopolistica[2], posto che ciò sarebbe ammesso soltanto qualora le istanze di safety non fossero altrimenti assicurabili.

Peraltro, un costo ingiustificatamente elevato dei servizi portuali, favorito da un assetto monopolisti-co, potrebbe favorire uno spostamento del traffico dal trasporto marittimo verso altre modalità, come il trasporto su gomma, caratterizzate da esternalità negative in termini ambientali e di sicurez-za assai più rilevanti.

Al contempo, l’autoproduzione dei servizi tecnico-nautici può comportare problemi per l’equilibrio economico dei soggetti che svolgono tale attività in via principale e sostengono oneri di servizio uni-versale: in effetti, qualora un’impresa armatoriale o terminalista decidesse di produrre per conto proprio uno o più di tali servizi, di fatto sottrarrebbe reddito all'impresa esercente il servizio univer-sale, senza tuttavia sopportare i costi fissi relativi all’obbligo di una presenza costante.

Si tratta di delicati equilibri in un settore cruciale, che hanno giustificato la formulazione di ulteriori osservazioni da parte dell’AGCM nel 2011 , sulle “problematiche concorrenziali” riscontrabili in materia di servizi tecnico-nautici all’interno degli scali italiani, specificando che:

• le riserve legali devono essere circoscritte alle fattispecie di indispensabilità assoluta, men-tre la norma è costituita da un assetto di mercato libero e aperto alla competizione fra operatori;
• l’argomento della sicurezza della navigazione rischia di essere utilizzato quale simulacro per impedire l’ingresso di qualsiasi dialettica concorrenziale nell’erogazione di simili attività, anche con-siderati gli esempi esteri nei quali detti servizi sono stati liberalizzati;
• l’individuazione del soggetto incaricato della fornitura delle prestazioni riservate dovrebbe avvenire mediante procedura pubblica, in maniera da consentire, pur nel rispetto dei requisiti di si-curezza, una massimizzazione dell’efficienza accompagnata dalla minimizzazione dei prezzi;
• nella maggior parte dei principali porti italiani, si riscontra un’assenza di qualsivoglia turn-over dei concessionari e questa circostanza incide non solo sulla competizione “per il mercato”, precludendo l’accesso ad altri operatori, ma pregiudica senz’altro la concorrenza “nel mercato” e cioè, in ultima analisi, la determinazione dei costi secondo le normali dinamiche di un contesto competitivo.

Al riguardo, l’AGCM ha avuto modo di esaminare anche i metodi di determinazione delle tariffe per il servizio di pilotaggio con un parere del 2013 , rilevando in specie che:

• i meccanismi e i criteri di formazione della tariffa attualmente vigenti non rispondono ad al-cun principio concorrenziale di incentivazione all’efficienza di un’attività economica quale quella dell’offerta dei servizi di pilotaggio, svolta in regime di esclusiva legale ed obbligatorietà, né con ri-guardo alla definizione delle spese di gestione, né con attenzione alle modalità di organizzazione del servizio, ma appaiono, piuttosto, concretarsi in una semplice copertura dei costi dichiarati e dei pro-venti valutati necessari dallo stesso soggetto regolato;
• è possibile che il rischio di impresa venga totalmente trasferito sugli utenti finali del servizio, senza alcuna dimostrazione in ordine al fatto che ciò sia strettamente necessario ad assicurare, nel concreto, l’interesse pubblico rappresentato dal livello desiderato di sicurezza;
•  in tale prospettiva, i criteri e meccanismi prescelti confliggono con i principi concorrenziali di cui all’art. 106 TFUE, nella misura in cui valgono a determinare un costo dei servizi a carico degli utenti che può risultare oggettivamente sproporzionato rispetto all’effettivo livello di sicurezza da assicurarsi in ciascun ambito portuale, da considerarsi correlato all’effettivo livello dei traffici.

Alla luce di tali criticità, gli aspetti sui quali intervenire parrebbero molteplici e richiederebbero inter-venti tempestivi per assicurare l’efficienza del servizio in un contesto pienamente concorrenziale. In particolare, riteniamo opportuno approfondire le seguenti questioni:

1. la scelta del concessionario – l’assenza di turn-over incide non solo sulla competizione per il mercato, ma anche sulla determinazione dei costi secondo le normali dinamiche di un contesto competitivo;
2. la restrizione del diritto all’autoproduzione – l’Italia e la Grecia sono rimaste le ultime nazioni europee di una certa importanza per il mercato dei trasporti marittimi a non aver ancora adottato il cosiddetto Pilotage Exemption Certificates (PEC), il quale abilita la manovra di entrata e/o uscita dal porto senza il ricorso del pilota a bordo in taluni casi; l’ipotesi alternativa – pur con risultati inferiori per l’utenza in termini di riduzione effettiva dei costi – è rappresentata dal ricorso al servizio di pilo-taggio a mezzo VHF;
3. la formazione della tariffa – la legge (vds. art. 14, comma 1 bis della l. n. 84/94) prevede che per Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti vengano stabiliti (a) l’obbligatorietà del servizio di pilotaggio, nonché (b) i criteri ed i meccanismi di formazione delle tariffe dei servizi di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio, sulla base di una istruttoria condotta congiuntamente dal Comando generale del Corpo delle Capitanerie di Porto e dalle rappresentanze unitarie delle Au-torità di Sistema Portuale, dei soggetti erogatori dei servizi e dell’utenza portuale; d’altra parte, la concertazione tra i fornitori dei servizi e l’utenza armatoriale, riuniti nella stessa associazione di ca-tegoria, ha di fatto rallentato il dibattito sui temi evidenziati oltre vent’anni fa dalla AGCM e sinora mai risolti.

Si tratta di problematiche molto rilevanti, che impattano sull’efficienza del servizio e sull’economicità dello stesso, e che pertanto vale la pena affrontare singolarmente nei prossimi numeri della newsletter.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi.

[1] Vds. Chiusura indagine conoscitiva 5415 del 16/10/1997 in Bollettino n. 43/1997.

[2] Nelle sue argomentazioni, il Garante della Concorrenza e del Mercato ha trovato appoggio in due pronunce della Corte di Giustizia CE (ora dell’Unione Europea): la sentenza del 17 maggio 1994, Corsica Ferries/Corpo Piloti Porto di Genova, causa C-18/93 e quella del 18 marzo 1997, Diego Calì & Figli/Servizi Ecologici Porto di Genova, causa C-343/95.