TAR Lazio sul P.E.C. e sull’esenzione dall’obbligo di pilotaggio: i piloti segnano un gol, ma la partita resta aperta

Nei precedenti articoli [1] in materia di servizio di pilotaggio ci siamo soffermati sulle criticità che ne caratterizzano l’organizzazione, sui metodi di determinazione delle tariffe e sulle possibili distorsioni alla concorrenza che parrebbero poter derivare dall’attuale assetto normativo ed organizzativo di tale servizio.

Al riguardo, segnaliamo ora la recente sentenza del TAR Lazio n. 7084/2019 [2], che, pronunciando in materia di autoproduzione del servizio di pilotaggio, ha statuito dei principi utili per gli operatori del diritto e le imprese interessate, confermando di fatto gli “storici” confini dell’istituto.

Lo anticipiamo subito: i piloti sono andati in vantaggio, riuscendo sinora a mantenere immutato, puntellandolo, il regime monopolistico nell’ambito del quale viene reso il servizio in parola. D’altra parte, potremmo dire, ciò che viene “definito” può rendere più “agevole” il compito dell’avversario: una volta prese le misure, infatti, spetta a chi è in svantaggio dare buona prova di sé e ribaltare il risultato.

Rimanendo nella metafora, ricapitoliamo le azioni salienti del “primo tempo” di questa partita tra i piloti e... il progresso dello shipping alla luce dei principi della concorrenza:

• con istanza presentata nel gennaio 2014, una società di trasporto marittimo aveva chiesto alla Capitaneria di Porto di Salerno il rilascio, per le proprie navi, di un’autorizzazione all’autoproduzione del servizio di pilotaggio nel porto di Salerno; la predetta Capitaneria, al fine di istruire il procedimento, aveva chiesto un parere sul punto al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

• il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con nota del 20 febbraio 2014 e poi con nota di conferma del 31 marzo 2014, aveva escluso l’ammissibilità nell’ordinamento italiano dell’autoproduzione del servizio di pilotaggio nonché, allo stato attuale, la possibilità di introduzione - in via amministrativa - dell’esenzione soggettiva dal servizio di pilotaggio, attraverso il rilascio del P.E.C. (Pilot Exemption Certificate) ai singoli comandanti [3];

• secondo l’operatore ricorrente, i pareri ministeriali, facendo riferimento al “monopolio legale” previsto dall’ordinamento italiano per l’esercizio del servizio di pilotaggio, si sarebbero posti in contrasto con la disciplina italiana di diritto marittimo (segnatamente l’art. 86 cod. nav., l’art. 102 reg. cod. nav. e l’art. 14 l. 84/1994, e in particolare, con l’art. 14.1-ter e con i principi di legalità e proporzionalità, anche nella parte in cui affermano che il sistema di rilascio del P.E.C. non sarebbe previsto dall’ordinamento italiano e che non potrebbe  esse-re introdotto in via amministrativa), con la normativa italiana antitrust (in primis l’art. 9 l. 287/1990) e con i principi di diritto dell’Unione Europea.

In via preliminare, è interessante rilevare come il Consiglio di Stato, in primo luogo, abbia stabilito la competenza del Tribunale amministrativo del Lazio sulla base dell’efficacia dell’atto ministeriale, avente ambito ultraregionale. Al riguardo, secondo il supremo giudice amministrativo, il MIT non si è limitato ad escludere la possibilità di esenzione delle navi della ricorrente dall’assistenza dei piloti nell’ambito del porto salernitano, ma ha piuttosto dichiarato in termini generali che l’autoproduzione del servizio di pilotaggio non è allo stato ammissibile nell'ordinamento italiano. Ne consegue che gli effetti diretti e preclusivi che derivano dal provvedimento impugnato dalla ricorrente non sono limi-tati ad uno specifico ambito regionale ma si estendono a tutto il territorio nazionale, nella misura in cui precludono generaliter, e cioè in qualunque ambito portuale, l'accoglimento di istanze analoghe a quella in controversia: il TAR, quindi, si è pronunciato con riferimento non solo al caso specifico, ma rispetto alla modalità di svolgimento in generale del servizio di pilotaggio nell’ordinamento italiano.

Nel merito, il TAR Lazio ha ribadito  che:

• il pilotaggio consiste nell’assistenza fornita da un esperto (il pilota, soggetto dotato di specifica qualificazione professionale [4]) in favore del comandante di una nave nel corso delle ma-novre da effettuare all’interno delle acque portuali. Ai sensi dell’art. 14, comma 1-bis, l. 28 gennaio 1994, n. 84, il servizio di pilotaggio al pari degli altri servizi-tecnico nautici (ormeggio, rimorchio e battellaggio) costituisce un servizio di interesse generale atto a garantire la sicurezza della navigazione e dell’approdo in quanto volto a soddisfare le esigenze di tutti i soggetti che intervengono all’interno delle acque portuali;

• in virtù dell’art. 87 cod. nav., poi, “nei luoghi dove è riconosciuta l'opportunità, il pilotaggio può essere reso obbligatorio con decreto del Presidente della Repubblica” (ora decreto ministeriale del ministero delle infrastrutture e dei trasporti ex art. 14, comma 1-bis, L. n. 84/1994) e affidato ad una Corporazione ex art. 86 cod. nav., in base al quale “nei porti e negli altri luoghi di approdo o di transito delle navi, dove è riconosciuta la necessità del servizio di pilotaggio, è istituita, mediante decreto del presidente della Repubblica, una corporazione di piloti”;

• dal punto di vista soggettivo, quindi, il servizio è svolto dall’entità prevista dall’art. 86 cod. nav.; solo ove questa non sia stata istituita, “il comandante del porto può autorizzare altri marittimi a esercitare il pilotaggio” (art. 96 cod. nav.). L’obbligatorietà del servizio sarebbe stata quindi stabilita in via preventiva da un atto generale nelle forme del decreto ministeriale ex art. 14, comma 1-bis, L. n. 84/1994 [5].

Da questo quadro normativo il giudice amministrativo deduce che “la regola generale del diritto italiano della navigazione prevede l’obbligatorietà, di regola, del pilotaggio così come sopra definito nei porti italiani, alla luce delle primarie esigenze di sicurezza della navigazione, ed è oggetto, per ciascun porto, di un apposito Decreto Ministeriale di attuazione”.

Da tale assunto per il TAR ne discende che il pilotaggio obbligatorio non possa essere sostituito dall’auto-pilotaggio, che consisterebbe sostanzialmente nel venir meno dell’alterità tra pilota e co-mandante della nave – “alterità” che costituisce invece l’essenza del servizio – ex art. 92 comma 1 Cod. Nav.: è infatti un soggetto professionalmente qualificato e distinto dall’equipaggio della nave (i.e. il pilota) che “suggerisce la rotta e assiste il comandante nella determinazione delle manovre ne-cessarie per seguirla”. L’obbligatorietà del servizio presuppone dunque che sia una persona esterna, dotata di una specifica competenza e qualificazione, a dare indicazioni alla nave sulla manovra da compiere nell’acque portuali.

Inoltre, ad avviso del TAR, non avrebbe pregio il riferimento all’art. 9 L. 287/1990 che stabilisce, an-che in caso di riserva per legge ad un soggetto della gestione di uno specifico servizio contro corrispettivo, la facoltà per i terzi “di produzione di tali beni o servizi per uso proprio” (cd. diritto all’autoproduzione).

Sarebbe lo stesso comma 2 dell’art. 9 ad escludere l’autoproduzione nei casi la riserva risulti stabilita “per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e difesa nazionale”; nel caso di specie le ragioni di sicurezza della navigazione giustificherebbero la riserva in favore della Corporazione del servizio di pilotaggio. Tale esclusione non sarebbe neppure in contrasto con il diritto europeo e con il principio di libera prestazione di servizi, trattandosi di limitazioni che rispondono ad esigenze di sicurezza pubblica e dunque a “finalità di interesse generale”. Nessuna lesione dei principi della concorrenza sarebbe quindi ravvisabile per il TAR.

Palla al centro, dunque: vedremo se il legislatore o – nelle more di una novella legislativa – un revirement giurisprudenziale maggiormente orientato alle necessità di tutela del mercato e della libertà di iniziativa economica degli operatori del settore pareggerà la partita e finirà per ribaltarne l’esito.

Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.

Per ulteriori informazioni contattare Franco Rossi.

[1] Vds. Shipping & Transport Bulletin ottobre - novembre 2018 e dicembre - gennaio 2019, nonché giugno-luglio 2019

[2] TAR Lazio, Roma, Sez. III ter, 3 giugno 2019, n. 7984.

[3] Il Pilot Exemption Certificate (PEC) consiste in un documento rilasciato dall’autorità competente di un determinato Stato, che accorda l’esenzione totale ovvero una modifica parziale alle condizioni di obbligatorietà del servizio di pilotaggio in favore di alcune tipologie di navi, generalmente sulla base di elementi quali la stazza lorda, la lunghezza fuori tutto, la frequenza degli scali in un determinato porto, la conoscenza della lingua e dei regolamenti locali.

[4] cfr. art. 102 Reg. cod. nav. “l’ammissione nella corporazione dei piloti avviene per titoli ed esami”.

[5] Nel caso del Porto di Salerno, l’obbligo del pilotaggio è stato stabilito a suo tempo con DM Ministero dei Trasporti del 2 giugno 1996 ove si prevede in termini inequivocabili - art. 1 - che “il pilotaggio è obbligatorio per l’entrata e l’uscita delle navi, per i movimenti all’interno del porto”.