La riserva esclusiva di lavoro delle imprese portuali autorizzate si applica alle aree private poste nel territorio portuale?

Affrontiamo una questione attinente alle aree private esistenti nei porti italiani, situazione, come abbiamo già visto nella nostra newsletter[1], tutt’altro che isolata. Queste aree private vengono, solitamente, adibite al deposito e alla movimentazione della merce e, certe volte, anche al carico e allo scarico della stessa. Come noto, l’art. 16 della L. 84/94 («Legge Portuale»), disciplina tutte queste operazioni portuali e prevede per esse il rilascio di un’apposita autorizzazione. Ci si chiede allora se questa norma sia applicabile anche alle operazioni portuali svolte all’interno delle aree private.

Il dubbio sorge in quanto, in molti porti italiani, i proprietari delle aree private, ritenendo non applicabile la legge portuale a queste ultime, svolgono, in autoproduzione o rivolgendosi a imprese terze, operazioni portuali senza alcuna preventiva autorizzazione di cui all’art. 16 L. 84/94.

Per poter sciogliere il dubbio in questione, analizziamo l’articolo 16 della Legge Portuale, il quale prevede al primo comma che: «sono operazioni portuali il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell’ambito portuale…». Il comma 3, precisa che «l’esercizio delle attività di cui al comma 1, espletate per conto proprio o di terzi, è soggetto ad autorizzazione dell’autorità portuale o, laddove non istituita dell’autorità marittima».

Peraltro, per ottenere il rilascio dell’autorizzazione di cui al terzo comma, dell’articolo 16, della L. 84/94, l’impresa che la richiede deve dimostrare di possedere determinati requisiti di carattere personale, tecnico-organizzativo, di capacità finanziaria e di professionalità. Il possesso di tali requisiti è teso a garantire l’adeguatezza del soggetto richiedente l’autorizzazione a svolgere le attività di cui sopra.

Analizzando, invece, l’operatività della norma, si nota che l’art. 16 della L. 84/94, prevede che esso sia applicabile all’ambito portuale. Ci si chiede allora quali siano i confini dell’ambito portuale, che poteri abbia l’Autorità portuale sulle aree appartenenti a tale ambito e se rilevi che alcune aree non siano demaniali ma private.

Per poter rispondere a tale quesito si devono prendere in esame due norme: gli articoli 6 e 16 della L. 84/94.

Il primo articolo, parlando dei poteri dell’Autorità Portuale (destinate a diventare a breve Autorità di sistema portuale), precisa che la stessa svolge i compiti di «indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo, …., delle operazioni e dei servizi portuale, delle attività autoritzzatorie e concessorie di cui agli articoli 16, 17 e 18 e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali». Mentre, il secondo articolo, precisa che esso è applicabile all’ambito portuale.

Diventa, pertanto, imperativo definire i due concetti: (i) circoscrizione territoriale (detta anche «portuale») e (ii) ambito portuale.

La dottrina ha dibattuto molto su queste definizioni anche perché vi è stata un’evoluzione della concezione generale del porto negli ultimi decenni.

In principio, infatti, vi era una visione statica e limitativa del porto, che faceva riferimento al solo profilo fisico dello stesso. Il porto veniva considerato un tratto di mare chiuso, atto all’attracco delle imbarcazioni, caratterizzato dalla presenza di elementi naturali e artificiali che costituivano i suoi confini[2].

Con l’evoluzione economica e l’influenza europea ed internazionale, il porto smette di essere considerato semplicemente da un punto di vista locale e seguendo una visione più dinamica, acquista il ruolo di «mercato», divenendo un’area all’interno della quale vengono offerti determinati servizi commerciali legati al trasporto marittimo.

Con l’emanazione della legge n. 84/94 si arriva a privilegiare una visione più funzionale del porto, la quale specifica che tutti i beni, le infrastrutture e i mezzi sono finalizzati ad offrire servizi alla nave e alla merce su di essa trasportata. Se, infatti, nel codice della navigazione si parlava genericamente di «porto», la Legge Portuale differenzia tra: l’«area portuale», l’«ambito portuale» e la «circoscrizione portuale».

Per «area portuale», si intende l’area destinata al commercio, alla logistica, alla produzione industriale e petrolifera, al servizio passeggeri, alla cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie.

Ma, i termini che qui rilevano di più, ai fini della soluzione del quesito posto, sono i seguenti:

- L’«ambito portuale», che deve intendersi come un’area ampia che comprende non solo le aree demaniali (e.g. banchine e aree di stoccaggio demaniali), ma anche «le opere attinenti alle attività marittime e portuali collocate a mare nell’ambito degli specchi acquei esterni alle difese foranee… purché interessate dal traffico portuale e dalla prestazione dei servizi portuali». Vi è, pertanto, una concezione più funzionale di queste aree che, per rientrare nell’ambito portuale, devono essere collegate al traffico portuale e alla prestazione dei servizi portuali.

- La «circoscrizione portuale», invece, comprende «lo spazio geografico, individuato e delimitato con decreto del Ministro dei Trasporti, entro il quale si esercita la giurisdizione portuale. […] In altri termini, quel tratto di costa compresa tra confini (o punti) ben precisi del territorio, costituita dalle aree demaniali marittime dalle opere portuali e dagli antistanti spazi acquei, entro i quali la singola Autorità Portuale esercita le funzioni (amministrativo-pubblicistiche) di indirizzo programmazione, coordinamento, promozione e controllo»[3].

Analizzando gli articoli 5 e 7 della Legge Portuale, si comprende, inoltre, come l’ambito portuale sia oggetto di pianificazione da parte dell’Autorità Portuale, mentre la circoscrizione portuale sia l’area soggetta alla giurisdizione dell’Autorità Portuale. Ci si chiede, allora, se queste due aree coincidano o meno tra di loro.

La dottrina ritiene che essi potrebbero anche non coincidere, considerato che, l’ambito portuale potrebbe comprendere anche porzioni del territorio esterne alla circoscrizione, proprio in quanto funzionali all’operatività delle strutture portuali.

Infatti, in Italia, i magazzini e i siti di stoccaggio, spesso, sono posizionati in aree circostanti il porto, peraltro, non sempre appartenenti al demanio pubblico, ma comunque funzionalmente connesse al porto stesso.

Fatte queste premesse, diventa più agevole comprendere l’estensione dell’applicabilità dell’art. 16 della Legge Portuale.

Considerato che, la dottrina fa rientrare nell’ambito portuale anche aree non appartenenti al demanio pubblico, quindi anche le aree private, si deve concludere che l’art. 16, L.84/94 sia applicabile anche a queste ultime. Si precisa, inoltre, che se dette aree private si trovano all’interno della circoscrizione portuale saranno soggette alla giurisdizione dell’Autorità Portuale (a breve Autorità di Sistema Portuale) e quindi al suo potere di indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo, a nulla rilevando la natura non demaniale delle aree.

Da quanto sopra si deduce che i soggetti proprietari di aree private che si trovino all’intero dell’ambito e della circoscrizione portuale devono rispettare le norme dettate dalla Legge Portuale e sottostare al potere dell’Autorità Portuale.

Si avverte, pertanto, che qualora i proprietari di dette aree private decidessero di svolgere le operazioni portuali in proprio senza averne autorizzazione oppure rivolgendosi a imprese non autorizzate potrebbero incorrere in sanzioni amministrative. Inoltre, violando la norma di cui sopra, in caso di infortuni dei lavoratori, il datore di lavoro potrebbe incorrere in ulteriori responsabilità, avendo esso consentito lo svolgimento di operazioni portuali a soggetti non in possesso dell’autorizzazione necessaria.

[1] Vds. Shipping Bulletin giugno-luglio 2015

[2]Pellegrino Francesco – “L’ambito portuale ed i piani regolatori portuali” – Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente (Vol. VI, 2008)

[3] Pellegrino Francesco – “L’ambito portuale ed i piani regolatori portuali” – Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente (Vol. VI, 2008)