Il contesto
Negli ultimi vent’anni il riutilizzo dei dati pubblici ha progressivamente cambiato funzione. Nato in un contesto nel quale l’apertura del patrimonio informativo pubblico era strettamente collegata alle esigenze di trasparenza e conoscibilità dell’azione amministrativa, il riutilizzo è oggi sempre più considerato anche come uno strumento di innovazione, crescita economica e sviluppo di nuovi servizi. Con il termine riutilizzo si fa riferimento, in termini generali, all’impiego ulteriore di dati acquisiti o generati nello svolgimento di funzioni pubbliche per finalità diverse da quelle istituzionali originarie. È proprio questa possibilità di attribuire ai dati una seconda vita a rendere l’istituto particolarmente interessante per le aziende: informazioni raccolte per svolgere un compito pubblico possono diventare materia prima per applicazioni, servizi, attività di ricerca o iniziative imprenditoriali.
Gli esempi sono ormai numerosi. I dati pubblici possono essere combinati per sviluppare strumenti che aiutano a individuare opportunità di lavoro raggiungibili con il trasporto pubblico, piattaforme che rendono più comprensibili i bilanci, applicazioni per il monitoraggio della qualità dell’aria o progetti che utilizzano dati satellitari e open data per individuare fenomeni di deforestazione. Il punto, quindi, non è soltanto rendere un dato accessibile. La sfida è creare le condizioni affinché quel dato possa essere effettivamente trovato, compreso, combinato e riutilizzato. È in questo passaggio che il tema del riuso si sposta dal terreno della sola trasparenza a quello, più ampio, della data economy: il patrimonio informativo pubblico diventa una risorsa che può produrre valore sociale ed economico senza perdere la propria originaria dimensione pubblicistica.
Questa evoluzione è stata segnata da un progressivo ampliamento della disciplina europea: dalla direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 novembre 2003, relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, successivamente modificata dalla direttiva 2013/37/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, fino alla direttiva (UE) 2019/1024 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, e al regolamento (UE) 2022/868 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2022, relativo alla governance europea dei dati e che modifica il regolamento (UE) 2018/1724 (Data Governance Act).
Cosa cambia con il Digital Omnibus?
La proposta muove da un dato di partenza abbastanza semplice: negli ultimi anni l’Unione europea ha costruito una disciplina della data economy attraverso una pluralità di atti normativi, ciascuno dedicato a specifici segmenti della circolazione dei dati. Questa stratificazione ha prodotto nuovi diritti e nuovi meccanismi di condivisione ma anche sovrapposizioni, costi di conformità e difficoltà applicative per amministrazioni e imprese. Il Digital Omnibus prova a rispondere a questo problema attraverso un’operazione di consolidamento. In particolare, la proposta prevede che la disciplina dell’Open Data Directive e le regole del Data Governance Act sul riutilizzo di determinate categorie di dati protetti confluiscano nel Data Act. Quest’ultimo diventerebbe così il contenitore principale delle regole europee sull’accesso, la condivisione e il riutilizzo dei dati nell’economia digitale.
Per il riutilizzo dei dati detenuti da soggetti pubblici la novità non è soltanto redazionale: la proposta costruisce un nuovo capo unitario nel Data Act, nel quale vengono riunite regole che oggi appartengono a due regimi distinti: da un lato gli open government data, tradizionalmente disciplinati dalla direttiva Open Data; dall’altro alcune categorie di dati protetti, oggi disciplinate dal Data Governance Act.
Il nuovo quadro mantiene una differenza importante tra le due categorie. Per i dati aperti resta fermo il principio generale della riutilizzabilità, nei limiti previsti dalla disciplina. Per determinate categorie di dati protetti, invece, non nasce un obbligo generalizzato per l’amministrazione di consentire il riuso: vengono stabilite condizioni minime applicabili quando il soggetto pubblico decide di mettere tali dati a disposizione. Accanto alla ricollocazione delle norme, vengono però introdotti anche elementi nuovi. La proposta estende e uniforma principi comuni, come la non discriminazione, il divieto di accordi di esclusiva e alcune regole sulle tariffe. Soprattutto, consente agli enti pubblici di prevedere condizioni specifiche e tariffe più elevate per il riutilizzo da parte di imprese molto grandi e, in particolare, dei gatekeeper individuati ai sensi del Digital Markets Act, purché tali condizioni siano proporzionate e fondate su criteri oggettivi.
È un passaggio significativo perché mostra come il riutilizzo non venga più considerato soltanto in termini di apertura indiscriminata del patrimonio informativo pubblico. La disciplina inizia a tenere conto anche della posizione economica del riutilizzatore e del rischio che soggetti dotati di particolare potere di mercato possano appropriarsi, a condizioni identiche a quelle applicate a operatori più piccoli, del valore generato da dati raccolti dal settore pubblico. In altri termini, la domanda non è più soltanto se un dato pubblico possa essere riutilizzato, ma anche a quali condizioni, da chi e con quali effetti sul mercato. È qui che la prospettiva della data economy diventa particolarmente evidente. Il Digital Omnibus sui dati sembra, quindi, cercare un equilibrio tra due obiettivi: semplificare l’accesso al patrimonio informativo pubblico e, al tempo stesso, governarne l’utilizzo economico in un mercato caratterizzato da forti asimmetrie tra operatori.
Questa impostazione non elimina, naturalmente, i limiti tradizionali al riutilizzo. Protezione dei dati personali, diritti di proprietà intellettuale, segreti commerciali e altri interessi protetti continuano a incidere sulla possibilità di mettere i dati a disposizione e sulle condizioni del successivo impiego.
Il nodo dei dati personali
Il rapporto tra riutilizzo e protezione dei dati personali resta uno dei profili più delicati. L’idea stessa di riuso presuppone che informazioni raccolte per una determinata finalità possano essere utilizzate anche per scopi ulteriori; il GDPR, al contrario, costruisce una parte essenziale della propria disciplina sul principio di limitazione della finalità e sulla necessità di verificare la compatibilità degli utilizzi successivi. La tensione è evidente: le politiche di open data puntano a rendere le informazioni disponibili proprio perché possano essere utilizzate anche in modi non prevedibili al momento della raccolta, mentre la disciplina della protezione dei dati personali richiede che l’ulteriore trattamento non sia incompatibile con la finalità originaria e che siano rispettate le altre garanzie previste dal regolamento. Questo significa che accessibilità e riutilizzabilità non sono sinonimi. Il fatto che un’informazione sia pubblicamente accessibile non comporta, di per sé, che possa essere liberamente utilizzata per qualsiasi finalità. La valutazione sul riuso dei dati personali continua quindi a richiedere un approccio fondato sull’accountability, sulla base giuridica, sulla compatibilità delle finalità e, ove necessario, su misure come anonimizzazione o pseudonimizzazione.
Nel quadro del Digital Omnibus questo profilo assume un rilievo ancora maggiore perché la proposta interviene anche sulla definizione di dato personale, valorizzando in modo più esplicito la dimensione contestuale dell’identificabilità. In concreto, la stessa informazione potrebbe essere personale per un soggetto che dispone di mezzi ragionevoli per ricondurla a una persona fisica e non esserlo per un altro soggetto che non dispone di tali possibilità. Se questa impostazione venisse confermata nel testo definitivo, le ricadute sul riutilizzo potrebbero essere rilevanti. La qualificazione del dato non sarebbe una caratteristica immutabile dell’informazione, ma dipenderebbe anche dal soggetto che la riceve e dalle risorse di cui dispone. Per le amministrazioni, ciò potrebbe tradursi nella necessità di valutare con ancora maggiore attenzione chi sia il riutilizzatore, quali dati ulteriori possa ragionevolmente utilizzare e quali garanzie siano necessarie per evitare una re-identificazione.
Ne deriva un quadro nel quale la semplificazione normativa non coincide necessariamente con una semplificazione delle valutazioni concrete. Riunire più discipline nel Data Act può rendere più leggibile il sistema, ma non elimina il bilanciamento tra apertura dei dati, protezione delle persone e tutela degli altri interessi coinvolti.
Il mutamento valoriale in atto: quali opportunità per le imprese?
La domanda posta nel titolo può essere tradotta in termini molto concreti: i dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni stanno diventando sempre di più una risorsa utilizzabile anche dalle imprese? La risposta è sì, ma con alcune precisazioni. La trasparenza continua a rappresentare una funzione fondamentale della disponibilità dei dati pubblici. Molte informazioni sono infatti pubblicate per consentire ai cittadini di conoscere e controllare l’attività delle amministrazioni e, nel sistema italiano, una parte importante dei dati riutilizzabili deriva proprio dagli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto legislativo n. 33 del 2013 o dagli strumenti di accesso.
Accanto a questa funzione tradizionale, tuttavia, si sta rafforzando sempre di più una seconda prospettiva: i dati pubblici possono diventare una risorsa per sviluppare nuovi servizi, prodotti e modelli di business. È questo il passaggio che interessa maggiormente le imprese. Dati relativi, ad esempio, a mobilità, territorio, ambiente, energia, appalti pubblici, attività economiche o servizi pubblici possono essere utilizzati per costruire applicazioni, servizi digitali, strumenti di analisi o soluzioni basate sull’intelligenza artificiale.
La proposta di Digital Omnibus sui dati sembra rafforzare questa tendenza. L’inserimento delle regole sul riutilizzo nel più ampio quadro del Data Act avvicina infatti ulteriormente i dati detenuti dal settore pubblico alle regole europee sulla circolazione e condivisione dei dati nell’economia.
Per le imprese questo significa che il patrimonio informativo delle amministrazioni non deve essere visto soltanto come qualcosa da consultare ma sempre più anche come una possibile fonte di dati da integrare nelle proprie attività. Il cambiamento è soprattutto culturale e di sistema: la pubblica amministrazione non è più soltanto il soggetto che raccoglie e pubblica informazioni bensì uno degli attori dell’ecosistema europeo dei dati. Naturalmente, non tutti i dati pubblici sono liberamente utilizzabili. Restano centrali i limiti legati alla protezione dei dati personali, alla proprietà intellettuale, alla sicurezza.
Per le imprese, però, la direzione è chiara: conoscere quali dati sono disponibili, in quali condizioni possono essere riutilizzati e attraverso quali strumenti possono essere ottenuti diventa sempre più importante anche dal punto di vista competitivo. Il riutilizzo dei dati pubblici viene valorizzato, in modo sempre più evidente, nella sua funzione economica. Da ciò nasce una reale opportunità per le imprese che potrebbero trasformare dati già raccolti dal settore pubblico, tramite il riutilizzo, in nuovi servizi, conoscenza e innovazione.
