1. Il Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), all’art. 41, co. 14, prevede che nei contratti di lavori e servizi i costi della manodopera e della sicurezza siano “scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”.
Questa disposizione, ad una prima lettura, sembra vietare il ribasso dei costi della manodopera (qualora inferiori a quelli indicati dalla stazione appaltante). Essa deve, tuttavia, essere letta insieme alla previsione, sempre al comma 14 dell’art. 41, per cui “resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” e all’art. 108, co. 9, del Codice dei Contratti Pubblici, in base al quale ciascun concorrente deve indicare il proprio costo della manodopera nell’offerta economica, a pena di esclusione. E queste altre disposizioni lasciano quantomeno intendere che il ribasso possa derivare da un costo della manodopera inferiore a quello definito dalla stazione appaltante, da dichiarare nell’offerta. Ciò, però, non implica di per sé che il ribasso possa essere applicato anche alla parte del prezzo corrispondente al costo della manodopera.
L’ANAC, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la giurisprudenza amministrativa hanno tentato di dipanare i dubbi sollevati da questa disciplina. Da queste interpretazioni sono derivate due possibili modalità di ribasso del prezzo dipendente da costi della manodopera più bassi di quelli stabiliti dalla stazione appaltante.
In primo luogo, si può applicare il ribasso percentuale solo alle voci di prezzo diverse dalla manodopera, di modo che sommando le voci ribassate al costo della manodopera (fisso), stabilito dalla stazione appaltante, risulterà il prezzo che l’operatore vuole offrire. Questo metodo viene denominato “ribasso indiretto”, perché l’operatore economico può offrire un costo della manodopera inferiore (beneficiando della sua legittima efficienza sotto quel profilo), ma solo indirettamente, per effetto di un ribasso maggiore delle altre voci di costo.
La giurisprudenza che giunge a questa conclusione sostiene che i costi della manodopera vanno espunti dal calcolo del ribasso in virtù di una interpretazione letterale dell’art. 41, co. 14 del Codice dei Contratti Pubblici. Si afferma che: “tale previsione normativa vieta […] che i costi della manodopera, pur rientrando nel più generale importo posto a base di asta, siano inclusi nel cd. importo assoggettato al ribasso ovvero nell’importo sul quale dovrà essere applicato il ribasso percentuale offerto dal concorrente e ciò all’evidente fine di non sottostimare le retribuzioni da erogare ai lavoratori applicati nell’esecuzione delle commesse pubbliche” (TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024 n. 119). Tuttavia, “qualora l’operatore economico disponga di un’organizzazione aziendale particolarmente efficiente, che gli consenta di abbattere i costi della manodopera, questi ultimi possono essere diminuiti in via indiretta e riflessa, ossia offrendo un più elevato ribasso sull’importo dei lavori o dei servizi oggetto della commessa. Detto altrimenti, la formulazione del ribasso è consentita esclusivamente sul valore dell’appalto al netto della manodopera stimata dalla stazione appaltante (e al netto degli oneri di sicurezza), ma il concorrente ha la facoltà di ridurre indirettamente i costi del lavoro aumentando la percentuale di sconto praticata sulla componente direttamente ribassabile. Naturalmente, i minori costi della manodopera che l’operatore ritiene di sopportare in concreto vanno specificati nell’offerta economica, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, nonché giustificati mediante la dimostrazione della propria efficienza aziendale” (TAR Liguria, Genova, Sez. I, 14 ottobre 2024 n. 673; cfr. TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 27 febbraio 2025 n. 738; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 31 ottobre 2024 n. 3000).
A questa tesi si contrappone quella per cui il costo della manodopera può essere oggetto di “ribasso diretto”: visto che i costi di manodopera vanno dichiarati separatamente (sulla base dell’organizzazione e struttura dei costi del personale di ciascun operatore economico), il ribasso deve essere applicato anche al costo della manodopera.
Questa tesi ha da subito trovato accoglimento nel parere n. 2154 del 19 luglio 2023 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e nella delibera n. 528 del 15 novembre 2023 (con il Bando tipo n. 1/2023 e la relativa nota illustrativa) dell’ANAC. L’ANAC ha, poi, più di recente ribadito questa tesi (si vedano a titolo esemplificativo le delibere dell’ANAC n. 174 del 10 aprile 2024, n. 452 del 9 ottobre 2024 e n. 65 del 25 febbraio 2025). L’Autorità ammette che anche i costi della manodopera siano assoggettati al ribasso, poiché “la lettura sistematica e costituzionalmente orientata delle diverse disposizioni del Codice in materia di costi della manodopera, ed in particolare dello stesso art. 41, comma 14, seconda parte, e degli artt. 108, comma 9 e 110, induce a ritenere che il costo della manodopera continui a costituire una componente dell’importo posto a base di gara” (ANAC, delibera n. 528 del 15 novembre 2023). Difatti, ciò che conta è che l’operatore dimostri che la “riduzione complessiva dei relativi importi derivi da una più efficiente organizzazione aziendale” (TAR Puglia, Bari, Sez. II, 15 marzo 2025 n. 353). Sulla base di questa lettura, l’operatore economico non può essere escluso per il solo fatto di aver assoggettato a ribasso anche il costo della manodopera, ma la sua offerta sarà assoggettata alla verifica dell’anomalia, nella quale “l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali […]” (Cons. Stato, Sez. V, 19 novembre 2024 n. 9254). Infatti, secondo questa tesi “solo seguendo tale impostazione si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara […], previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, primo comma, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia. […] Emerge, infatti, la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio ribasso complessivo, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi” (Cons. Stato, Sez. V, 19 novembre 2024 n. 9254; sempre a sostegno del “ribasso diretto” si vedano tra le tante TAR Toscana, Sez. IV, 29 gennaio 2024 n. 120; TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 11 novembre 2024 n. 3739).
2. L’opzione per l’una o per l’altra tesi non ha, in verità, alcun impatto sul calcolo del punteggio economico. È evidente che non lo abbia laddove la formula prescelta dalla stazione appaltante consideri il corrispettivo offerto. Non lo ha, però, nemmeno laddove il punteggio economico venga calcolato sulla base del ribasso percentuale (come accade nelle formule di interpolazione lineare o di interpolazione non lineare di cui alle Linee Guida dell’ANAC n. 2/2016), purché tutte le offerte vengano formulate o almeno considerate allo stesso modo – cioè tutte con ribasso indiretto o tutte con ribasso diretto. Infatti, fermo il totale offerto da ciascun offerente, che il ribasso consista in una percentuale maggiore applicata solo sulle voci di corrispettivo diverse dalla manodopera o in una percentuale inferiore applicata su tutte le voci di corrispettivo non ha impatto sul rapporto tra i ribassi e dunque sul punteggio.
Ad es., ipotizziamo una gara con un punteggio economico pari a 30 in totale e un prezzo a base di gara di 1.000.000 di euro, di cui 500.000,00 di costo della manodopera (senza oneri della sicurezza non ribassabili per comodità di calcolo).
L’Offerta 1 è pari ad 800.000,00 euro, corrispondente al 40% del ribasso sui corrispettivi diversi dal costo della manodopera e al 20% sul totale del corrispettivo.
L’Offerta 2 è pari ad 850.000,00 euro, corrispondente al 30% del ribasso sui corrispettivi diversi dal costo della manodopera e al 15% sul totale del corrispettivo.
Se il disciplinare prevede la formula dell’interpolazione lineare, fermo che l’Offerta 1 avrà 30 punti (perché è la migliore offerta economica), l’Offerta 2 avrà in ogni caso 22,5 punti. Infatti, se il punteggio è pari al punteggio massimo moltiplicato per il rapporto tra il ribasso dell’offerta da valutare e il ribasso massimo (cioè Pmax x Ri/Rmax), si ha che:
(a) tenendo conto del ribasso diretto, si ha 30 x 15%/20% = 22,5;
(b) tenendo conto del ribasso indiretto, si ha 30 x 30%/40% = 22,5.
Se il disciplinare prevede la formula dell’interpolazione non lineare, cioè Pmax x (Ri/Rmax)a, laddove “a” deve essere superiore ad 1, fermo che l’Offerta 1 avrà 30 punti (perché è la migliore offerta economica), l’Offerta 2 avrà in ogni caso sempre lo stesso punteggio. Infatti, immaginando a = 2:
(a) tenendo conto del ribasso diretto, si ha 30 x (15%/20%)2 = 16,875;
(b) tenendo conto del ribasso indiretto, si ha 30 x (20%/40%)2 = 16,875.
Al variare del valore di a, poi, cambia il punteggio dell’Offerta 2, ma esso rimane invariato sia tenendo conto del ribasso diretto sia del ribasso indiretto. Ad esempio, con a = 1,5:
(a) tenendo conto del ribasso diretto, si ha 30 x (15%/20%)1,5= 19,485;
(b) tenendo conto del ribasso indiretto, si ha 30 x (20%/40%)1,5= 19,485.
Fermo restando l’obbligo di rispettare la disciplina della remunerazione del lavoro e di dichiarare il costo della manodopera effettivamente praticato, l’indifferenza dei metodi di ribasso ai fini dell’applicazione del punteggio economico lascia emergere che optare per l’una o l’altra interpretazione è, in realtà, questione di mera convenzione.
D’altro canto, i metodi di ribasso sono indifferenti anche rispetto alla tutela della remunerazione della manodopera: la verifica del rispetto dei minimi salariali avviene in sede di verifica di congruità del costo della manodopera dichiarato dall’aggiudicatario.
Sicché, trarre conseguenze espulsive dall’applicazione del ribasso diretto è del tutto sproporzionato: al più l’applicazione di un ribasso diretto in luogo di uno indiretto da parte dell’operatore economico può aprire ad una rettifica della percentuale di ribasso (laddove la percentuale di ribasso fosse rilevante), eventualmente per il tramite dei chiarimenti sull’offerta ex art. 101, co. 3, del Codice dei Contratti Pubblici, fermi il totale del prezzo offerto e il costo della manodopera dichiarato). Il dibattito, dunque, potrebbe essere superato in radice, prendendo atto dell’irrilevanza della modalità di formulazione del ribasso.
3. Fino ad un definitivo assestamento della giurisprudenza (o ad un radicale superamento della questione), resta determinante porre attenzione alla singola disciplina di gara, per come prevede la formulazione dell’offerta e il calcolo del punteggio economico, e comunque dichiarare il costo della manodopera effettivo, per tenersi pronti alle giustificazioni della congruità dell’offerta.
