Il commento di Paolo Quattrocchi su Il Sole 24 Ore.
Questi progetti saranno compatibili con la normativa UE in materia di aiuti di Stato?
E’ notizia recente quella relativa alla pubblicazione di bandi, da parte di alcune Autorità Portuali italiane, finalizzati alla costruzione di nuovi terminal container e per la gestione di nuove darsene nei porti di loro competenza. Questo in uno scenario in cui, in diversi porti della penisola, altri progetti di costruzione di infrastrutture della medesima natura sono già in corso in realizzazione.
Un aspetto di particolare rilevanza in relazione a tali bandi e progetti attiene alle risorse finanziarie in denaro pubblico che dovrebbero essere impiegate per la realizzazione delle opere in parola. Ri- sorse, naturalmente, molto ingenti.
L’adesione all’Unione Europea comporta, di per sé, l’adesione e la soggezione ai princìpi dalla me- desima perseguiti, come la creazione di un mercato unico in cui la concorrenza sia assicurata e non venga falsata, tra gli altri, dagli Stati membri medesimi attraverso investimenti pubblici in favore di determinati soggetti o settori produttivi.
Proprio la volontà dell’Unione che tale obbiettivo non resti lettera morta ha portato all’inclusione, nei Trattati, di una norma ad hoc, l’art. 108 del TFUE2 ai sensi del quale, ogni progetto che preveda la concessione di benefici da parte di Stato membro, deve essere tempestivamente notificato alla
Commissione, organo deputato in via esclusiva alla valutazione circa la compatibilità o meno dei cd. «aiuti di stato» con l’ordinamento giuridico europeo. L’art. 108 specifica che gli Stati membri
«non sono autorizzati» ad erogare aiuti di Stato se non previa notifica alla Commissione ed auto- rizzazione formale da parte di quest’ultima.
E ove la Commissione, a seguito della notifica, ravvisi elementi tali da far dubitare della compatibi- lità di tali progetti con i Trattati, avvia un procedimento formale volto a verificare se vi sia un’incompatibilità tale da dover vietare allo Stato di erogare tale aiuto o se gli effetti negativi sulla concorrenza causati dall’aiuto di stato possano essere portatori di effettivi positivi per il comune interesse dell’Unione e, in sostanza, sanare lo «squilibrio» causato nel mercato interno.
Non da ultimo, va ricordato che, gli aiuti erogati dallo Stato membro senza previa notifica alla Commissione, proprio perché «non autorizzati», sono qualificati in modo automatico come «ille- gali» e, quindi, soggetti a due diverse conseguenze. Sul piano dei rapporti con l’Unione, la Com- missione può intervenire in via immediata ed ordinare allo Stato il «recupero» dell’aiuto; sul piano dei rapporti giuridici interni, chiunque ritenga di essere stato danneggiato da tale erogazione può ricorrere all’autorità giurisdizionale nazionale ed ottenere non solo il recupero dell’aiuto ma anche un risarcimento economico.
Tale lunga premessa, assume rilevanza - in relazione ai bandi ed ai progetti di cui vi abbiamo dato conto - in ragione della particolare attenzione prestata dalle Istituzioni Europee alle questioni inerenti la compatibilità con il mercato interno degli investimenti statali volti alla realizzazione di infrastrutture e sovrastrutture nei porti europei3.
Oggetto di particolare attenzione sono, in particolare, gli Stati membri in cui i porti sono parte del demanio pubblico e vengono gestiti da enti – quali le Autorità Portuali – di natura, almeno origina- riamente, prettamente pubblicistica.
Esempio di tale orientamento è, innanzitutto e con riferimento all’Italia, l’indagine svolta dalla Commissione rispetto al finanziamento pubblico da erogarsi a favore del porto di Augusta4. La de- cisione della Commissione, che ha autorizzato tale investimento, esprime chiaramente quanto sia
approfondita l’analisi circa le richieste di autorizzazione presentate dagli Stati. Infatti, nella deci- sione in parola, vengono esposti tutti i parametri adottati per l’esame del caso: l’effettivo e con- creto perseguimento di un pubblico interesse; la realizzabilità o meno del progetto in mancanza dell’impegno statale; il contenimento dell’esposizione economica statale a quanto strettamente necessario per la realizzazione del progetto; il limitato impatto distorsivo dell’operazione sul mer- cato interno.
Decisamente più recente è la decisione della Commissione di aprire un’indagine sui due maggiori terminalisti container del porto di Anversa, Belgio. Nel caso di specie, il sospetto aiuto di Stato consisterebbe in una condotta anti concorrenziale dell’Autorità Portuale di Anversa. Quest’ultima, avrebbe dovuto sanzionare i due terminalisti per il mancato raggiungimento degli obbiettivi di traffico prefissati dal piano industriale. All’esatto opposto, l’Autorità ha retroattivamente ridotto gli obiettivi di traffico prefissati e, conseguentemente ridotto di circa l’80% la sanzione nei con- fronti dei terminalisti.
Trattasi, peraltro, della prima occasione in cui la Commissione è intervenuta su una condotta qua- le quella oggetto d’indagine. A parere dell’Istituzione, l’aiuto di stato illegale sarebbe ravvisabile non solo nel fatto che i terminalisti avrebbero ricevuto uno «sconto» sulla sanzione irrogabile per legge ma anche nel fatto che, come diretta conseguenza, avrebbero indebitamente beneficiato delle entrate derivantigli dall’attività di concessionario all’interno del porto di Anversa.
Anche sul fronte degli enti – le Autorità Portuali – responsabili per legge della gestione dei porti e delle infrastrutture portuali, le Istituzioni Europee hanno preso posizioni ben determinate.
Sulla scorta della nota sentenza della Corte di Giustizia Liezpig Halle5 in materia di aiuti di stato nell’aeroporto di Lipsia, la Commissione, nelle decisioni relative al porto di Augusta ed al Porto di Salerno6, ha ritenuto di esprimere chiaramente il proprio orientamento in merito alla natura giuridica dell’attività di enti che gestiscono infrastrutture afferenti al demanio pubblico. Tale attività deve considerarsi a tutti gli effetti un’attività economica e, pertanto, soggetta alla normativa eu- ropea antitrust. Di conseguenza, devono ritenersi vietate tutte le condotte configuranti abuso di posizione dominante ed aiuto di stato.
Ma vi è di più. La Corte di Giustizia, attraverso un obiter dictum alla nota sentenza Haralambidis7, ha specificamente statuito la «natura prettamente economica dell’attività di rilascio delle concessioni demaniali», in ragione dello scambio di prestazioni economicamente rilevanti che la medesima realizza.
Alla luce di questa statuizione assume maggior rilevanza il test usualmente condotto dalla Commissione in sede di verifica della compatibilità di aiuti di Stato con il mercato interno. Trattasi del cd. «market economy investor test». Lo Stato che chieda l’autorizzazione ad un investimento quali- ficabile come aiuto di stato, deve dimostrare alla Commissione che, attraverso l’erogazione dell’aiuto di stato, verrà realizzata un’utilità e produttività economica tale che, anche un investitore privato operante sul libero mercato - e, quindi, orientato alla logica del profitto -, avrebbe valutato redditizio tale investimento.
I recenti bandi e progetti di iniziativa della Autorità portuali italiane, alla luce delle risoluzioni adot- tate dalla Istituzioni Europee in merito agli aiuti di stato per la realizzazione di infrastrutture e so- vrastrutture dei porti, portano ad alcune considerazioni.
In una situazione in cui l’attività delle Autorità Portuali e l’intervento economico dello Stato paiono dover essere sempre più improntati e finalizzati alla logica del miglior rendimento possibile e dello sviluppo economico dei porti, la volontà di realizzazione di nuovi terminal container e darsene sarà sicuramente oggetto di approfondite indagini da parte della Commissione.
Come visto, i parametri utilizzati in sede europea per l’esame delle richieste di autorizzazione all’erogazione di aiuti di stato sono particolarmente stringenti e l’attività di controllo della Commissione, sugli interventi pubblici nei porti, nei tempi più recenti, particolarmente mirata.
Lo Stato italiano, quindi, con riferimento a questi bandi e progetti dovrà: dimostrare che la realizzazione di delle infrastrutture corrisponderà ad esigenze di pubblico e comune interesse; che non verrà realizzata una rilevante distorsione del mercato interno; la ragionevolezza dell’investimento di denaro pubblico; infine, che dalla realizzazione dei terminal e delle darsene deriverà un profitto economico generale tale che un operatore privato attivo sul libero mercato avrebbe ritenuto pro- ficuo detto investimento.
Nel caso in cui, la Commissione - richiesta di autorizzare l’erogazione di aiuti di stato con riferimento ai progetti e bandi in itinere – dovesse ritenere tali aiuti incompatibili con il mercato interno, potrebbe vietare, allo stato italiano, l’impiego delle risorse economiche su cui, ad oggi, le Autorità Portuali fanno affidamento per la realizzazione di nuove infrastrutture portuali poi date in concessione ad imprese private.
2 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.
3 Si veda, per una più ampia disamina, lo Studio “Aiuti di Stato ai Porti Europei”, licenziato già nel 2011 dalla Direzione Generale delle Politiche interne dell’Unione: IP/B/TRAN/FWC/2010 – 006/Lot3/C1/SC1 -
4 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1409_it.htm
5 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=131967&doclang=IT
6 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-329_it.htm
7 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=157484&pageIndex=0&doclang=IT&mod e=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1060548
