Regolamento italiano sulle concessioni portuali: fumata grigia da parte del Consiglio di Stato

I terminalisti portuali dovranno attendere ancora. Si è infatti risolto in una fumata grigia il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto del Governo, recante la disciplina di affidamento in concessione di aree e banchine comprese nell’ambito portuale.

Con il richiamato provvedimento si intende dare finalmente piena attuazione all’art. 18 della legge n. 84 del 1994, che attribuisce ad un decreto del Ministero dei Trasporti, di concerto con il Ministero delle finanze, il compito di stabilire le regole relative alla durata ed ai rinnovi delle concessioni portuali, nonché alla quantificazione dei relativi canoni demaniali.

In particolare, l’attenzione degli addetti ai lavori circa l’emanando regolamento si è concentrata sin dall’inizio sulle procedure di affidamento delle concessioni, che – ai sensi del citato art. 18 l. n. 84/94 – deve essere disposto «sulla base di idonee forme di pubblicità», nonché sulle forme di verifica dell’Autorità Portuale circa l’effettiva realizzazione del programma di attività presentato dal terminalista al momento della domanda di concessione e la compatibilità dello stesso con i piani di sviluppo del porto.

Infatti, è fuor di dubbio l’estrema importanza rappresentata dall’individuazione di una procedura trasparente ed imparziale – sia in fase di avvio del rapporto concessorio, che in caso di prematura terminazione – per assicurare la concorrenzialità all’interno del porto. E ciò è stato ribadito, con il parere in esame, dallo stesso Consiglio di Stato, secondo il quale le concessioni sono atti «di per sé idonei a circoscrivere gli ambiti di esercizio della libera attività di impresa in concorrenza, e per i quali è perciò necessario individuare – in adeguamento alle norme comunitarie – criteri di trasparenza nella scelta dei concessionari e meccanismi di contendibilità del mercato, eliminando sistemi preferenziali e diritti di insistenza».

Ad oggi in linea di massima sono previste tre procedure per il rilascio della concessione portuale, così come disciplinate dagli articoli 8, 9 e 10 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione (DPR n. 328/1952).

Le ipotesi contemplate da tali procedure hanno rispettivamente ad oggetto: (i) il rinnovo al precedente concessionario senza formalità di istruttoria, purché si tratti di provvedimento di durata non superiore a quattro anni e non vi siano impianti di difficile rimozione; (ii) la concessione definitiva, di durata superiore al quadriennio o che importi impianti di difficile rimozione, che prevede un formale procedimento istruttorio da parte dell’autorità portuale; (iii) la concessione provvisoria, rilasciata “senza formalità di istruttoria” a favore del soggetto che ha inoltrato un’istanza per il rilascio di una concessione definitiva, per garantire medio tempore la funzionalità dell’uso del bene demaniale.

In particolare, a norma dell’articolo 18 del DPR n. 328/1952, qualora si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità e lo scopo, l’Autorità portuale deve provvedere alla pubblicazione della domanda di assentimento, per garantire opponibilità e partecipazione di soggetti terzi potenzialmente interessati.

A tale riguardo, ad avviso del supremo consesso amministrativo – pur confermando ampia condivisione delle linee generali di intervento attuativo dell’Amministrazione – lo schema di decreto presenta plurime e rilevanti lacune sotto il profilo della discrezionalità dell’amministrazione nella selezione del concessionario portuale, “partner operativo privato” con il quale raggiungere l’obiettivo dello sviluppo dei traffici del porto.

Infatti, il richiamo alla procedura ad evidenza pubblica ex art. 18, DPR 328/1952 (cd. “avviso ad opponendum”) risulta di per sé insoddisfacente, perché la stessa, sebbene garantisca la pubblicità e visibilità dell’azione amministrativa, non riesce a limitare adeguatamente l’operato dell’ente pubblico: la mancata previsione di un bando e l’assenza di qualsivoglia predeterminazione dei criteri di scelta delle domande segna un’evidente distanza rispetto ad un procedimento di gara vero e proprio.

In altri termini, il Consiglio di Stato ritiene necessario ancorare la scelta del concessionario portuale a prerequisiti di obiettività rigorosi, al fine di comparare le domande in gara sulla base dei piani di investimento prospettati, del valore delle prestazioni rese e, in definitiva, della complessiva affidabilità dell’impresa: «la selezione del concessionario dovrebbe tendere ad una normalizzazione dei margini di discrezionalità, acquisendo le caratteristiche effettive della “procedura di gara”, ove la più proficua utilizzazione del bene è definita sulla base di criteri obiettivi, mentre le valutazioni legate al programma di attività potranno essere parametrate a indici di ottimizzazione dello sviluppo dei traffici del porto, rimanendo comunque elemento chiave del giudizio comparativo».

A tale scopo, il parere si conclude con la richiesta al Ministero competente di fornire in tempi rapidi alcuni chiarimenti ritenuti necessari per concludere l’esame del provvedimento e rendere a breve la valutazione finale. In specie, si tratta di verificare la compatibilità del decreto, non solo con le disposizioni previste dal provvedimento di riforma delle autorità portuali, anch’esso in fase di definizione, ma anche con le previsioni della proposta della Commissione europea di Regolamento sui servizi portuali (COM/2013/296), e soprattutto di “adeguare e comunque coordinare” il testo in esame con il nuovo codice degli appalti pubblici e delle concessioni (d.lgs. n. 50/2016), recentemente entrato in vigore.

Tale attività di raffinazione del testo sarà determinante per ottenere il “via libera” del Consiglio di Stato in sede di parere definitivo, e l’auspicata tempestività dell’amministrazione competente, poi, permetterà di chiudere a stretto giro un’attesa di ben 22 anni.