Con la sentenza n. 5158 del 30 giugno 2026, il Consiglio di Stato ha dichiarato, in via incidentale e d’ufficio, la nullità del «Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica», adottato dal Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A. (il “GSE”) e pubblicato sul proprio sito internet in data 6 febbraio 2026 (il “Regolamento Controlli CB” oppure “Regolamento”).
In particolare, il Collegio ha ritenuto il Regolamento affetto da nullità per difetto assoluto di attribuzione, ai sensi dell’art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto adottato in radicale carenza di potere regolamentare.
Per la latitudine delle argomentazioni impiegate, la pronuncia assume particolare rilievo nella disciplina dei controlli svolti dal GSE il cui baricentro è, come noto, costituito dall’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28.
La norma subordina l’erogazione degli incentivi alla verifica dei dati (comma 1); prevede, in caso di violazioni rilevanti, il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi con recupero delle somme, ovvero, a fini di salvaguardia del risparmio energetico, la decurtazione dell’incentivo in misura compresa tra il 10% e il 50% in ragione dell’entità della violazione (comma 3); demanda al GSE di fornire al Ministero gli elementi per la definizione di una disciplina organica dei controlli (comma 5); riserva al Ministro la definizione di tale disciplina «con proprio decreto» (comma 6).
È in questo quadro che si inserisce il Regolamento adottato autonomamente dal GSE, che il Consiglio di Stato ha ritenuto radicalmente privo di base legale.
1. Il sistema dei certificati bianchi
Il sistema dei certificati bianchi – o titoli di efficienza energetica (“TEE”) – costituisce uno dei principali strumenti di promozione del risparmio energetico dell’ordinamento nazionale.
Introdotto nella sua conformazione moderna dall’art. 7 del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115 e progressivamente disciplinato dai decreti del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’11 gennaio 2017 (e da ultimo aggiornato dal D.M. 21 luglio 2025), il meccanismo riconosce titoli negoziabili a fronte dei risparmi di energia primaria conseguiti mediante interventi di efficientamento, misurati in tonnellate equivalenti di petrolio (tep).
Sul piano della governance, il sistema è connotato da un riparto di competenze che si è progressivamente spostato verso il GSE.
All’Autorità di regolazione (già AEEG, oggi ARERA) si deve l’impianto originario del meccanismo, incluse le Linee guida per la preparazione, l’esecuzione e la valutazione dei progetti approvate con la deliberazione EEN 9/11 del 27 ottobre 2011.
La gestione operativa è stata poi accentrata in capo al GSE, cui compete la valutazione delle richieste di verifica e certificazione (le “RVC”), il riconoscimento dei titoli e l’attività di controllo, mentre l’ENEA fornisce supporto istruttorio di natura tecnica, con valutazioni
2. La sentenza: contenuto e portata della declaratoria di nullità
2.1 La vicenda processuale.
Il giudizio traeva origine dal rigetto, da parte del GSE, di una RVC presentata da una ESCo per il riconoscimento di TEE relativi a interventi su un impianto fotovoltaico e di solare termico.
Il diniego era fondato sulla violazione del divieto di cumulo di cui all’art. 28, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 28/2011, avendo l’operatore già beneficiato, per il medesimo intervento, di fondi «PON» di provenienza statale ed europea (FESR).
Il T.A.R. per il Lazio aveva respinto il ricorso; il Consiglio di Stato ha confermato tale impostazione, giudicando infondati tutti i motivi di appello e ribadendo che il divieto di cumulo è di per sé ostativo all’accoglimento della RVC.
Nelle more del giudizio di appello, in data 6 febbraio 2026, il GSE aveva adottato il Regolamento sulla cui base l’operatore aveva presentato un’istanza di decurtazione: istanza cui il Regolamento ricollegava, al punto 4, l’effetto di «acquiescenza alla violazione contestata dal GSE, nonché […] rinuncia all’azione giudiziale».
Proprio l’interferenza processuale di tale atto – e del successivo provvedimento di rigetto dell’istanza – ha imposto al Collegio di verificarne, in via pregiudiziale, natura e validità.
2.2 Il vizio riscontrato: il difetto assoluto di attribuzione.
Il Consiglio di Stato ha qualificato il Regolamento come nullo ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, per difetto assoluto di attribuzione del potere di adottarlo.
Il ragionamento muove da un dato dirimente: il GSE è una società per azioni, ancorché a capitale interamente pubblico, e non è pertanto riconducibile alla pubblica amministrazione in senso stretto.
Ne discende che il Gestore non dispone di un generale potere regolamentare ad efficacia esterna e può introdurre norme nell’ordinamento generale soltanto ove il legislatore gliene attribuisca la potestà in modo espresso e univoco.
Ad avviso del Giudice Amministrativo, nel caso di specie tale attribuzione non solo sarebbe mancata, ma sarebbe stata positivamente esclusa, atteso che l’art. 42, comma 6, del d.lgs. n. 28/2011 riserva al Ministro la definizione «con proprio decreto» della disciplina dei controlli di competenza del GSE.
La carenza di potere si palesa, secondo il Collegio, in modo duplice: da un lato, per il fisiologico difetto strutturale di potestà regolamentare ad efficacia esterna in capo a una società per azioni; dall’altro, per la manifesta violazione di una specifica attribuzione legislativa del potere a un diverso soggetto, appartenente alla pubblica amministrazione statale in senso proprio.
In definitiva, secondo il Consiglio di Stato, il GSE non avrebbe potuto autonomamente regolamentare le violazioni in materia di interventi di efficienza energetica, né tantomeno ricondurre un effetto abdicativo dell’azione processuale ad un’istanza per il riconoscimento delle decurtazioni applicabili alle violazioni considerate di minore gravità.
3. Considerazioni in relazione al Regolamento Controlli su impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili in esercizio
Il vizio genetico individuato dal Consiglio di Stato potrebbe, almeno in astratto, essere riscontrato anche nel “Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili nell’ambito dell’attività di controllo su impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili in esercizio”.
Occorre, tuttavia, evitare un’equiparazione automatica tra i due atti e verificare se ricorra una possibile nullità omologa, fondata sulla medesima carenza di potestà regolamentare del GSE, tenendo però conto della diversa base normativa su cui ciascun regolamento si innesta.
Sotto tale profilo, il Regolamento Controlli CB dichiarato nullo si colloca in un ambito in cui mancava una disciplina ministeriale specificamente dedicata alla classificazione delle violazioni e alla graduazione delle decurtazioni applicabili agli interventi di efficienza energetica e ai certificati bianchi.
Il Regolamento Controlli relativo agli impianti FER in esercizio presenta, invece, una base normativa diversa: da un lato, si inserisce in un settore già coperto dal D.M. 31 gennaio 2014, adottato in attuazione dell’art. 42 e recante la disciplina dei controlli e delle violazioni rilevanti nel settore elettrico; dall’altro, quanto agli effetti abdicativi connessi alle istanze relative a provvedimenti di decadenza oggetto di contenzioso, trova fondamento diretto nell’art. 13-bis, comma 2, del d.l. n. 101/2019.
Questa differenza non è meramente descrittiva.
Nel primo caso, il regolamento GSE ha preteso di colmare direttamente una lacuna regolatoria mediante un atto privo di potestà normativa esterna; nel secondo caso, il regolamento si innesta su una disciplina primaria e ministeriale più articolata, che può sorreggere taluni effetti o segmenti procedimentali indipendentemente dal regolamento stesso. Ciò non vale, tuttavia, a sanare il vizio strutturale ove il GSE pretenda di utilizzare il proprio regolamento come fonte costitutiva di obblighi, decadenze, percentuali di decurtazione o rinunce processuali ulteriori rispetto a quanto già previsto dalla legge o dal decreto ministeriale.
4. Considerazioni conclusive
In definitiva, la sentenza n. 5158/2026 non va letta come una pronuncia idonea a paralizzare i poteri di controllo del GSE, né come un precedente automaticamente trasponibile a qualsiasi atto adottato dal Gestore in materia di incentivi.
Il suo nucleo precettivo è più circoscritto, ma al tempo stesso incisivo: il GSE può esercitare i poteri che la fonte primaria gli attribuisce e può svolgere attività istruttorie, applicative o meramente organizzative, ma non può sostituirsi al Ministero nell’adozione di una disciplina regolamentare generale, esterna e produttiva di effetti verso i terzi.
La distinzione tra Regolamento Controlli CB e Regolamento Controlli FER costituisce quindi il passaggio metodologico essenziale.
Nel primo caso, ad avviso del Giudice Amministrativo, l’atto del GSE si proponeva di colmare una lacuna regolatoria in assenza del decreto ministeriale previsto dall’art. 42, comma 6, del d.lgs. n. 28/2011; nel secondo caso, l’atto sembra invece inserirsi in un settore già presidiato dal D.M. 31 gennaio 2014 e, per gli effetti abdicativi, da una specifica previsione di fonte primaria.
