Con la sentenza n. 5158 del 30 giugno 2026, il Consiglio di Stato ha dichiarato,…
Con la sentenza n. 6267 del 3 agosto 2026, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di primo grado e revocato il decreto ingiuntivo opposto nei confronti dell’operatore subentrante nella titolarità di un impianto fotovoltaico.
Il Collegio ha stabilito che l’obbligo restitutorio derivante dalla decadenza con effetto ex tunc dagli incentivi è riconducibile allo schema dell’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 c.c. che grava unicamente sul soggetto che ha materialmente percepito le somme, a nulla rilevando i richiami alla cessione del contratto ex art. 1409 c.c. operati dal GSE.
La decisione riveste un rilievo sistematico importante per il settore delle energie rinnovabili, scardinando la prassi consolidata del GSE e ridefinendo la mappa dei rischi nelle operazioni di acquisizione nonché di cessione di asset energetici.
1. Il contesto normativo e la prassi del GSE in sede di cambio di titolarità
Nelle operazioni di trasferimento della titolarità di impianti di produzione alimentati da fonti rinnovabili, il subentro nella convenzione avviene, di norma, mediante un procedimento di cambio di titolarità gestito dal GSE.
Nel provvedimento di accettazione del trasferimento di titolarità della convenzione (il quale costituisce un “addendum” alla convenzione originaria), il GSE inserisce una clausola standard in forza della quale “ai sensi dell’art. 1409 c.c., il contraente subentrante assume i diritti e gli obblighi del contraente cedente nell’ambito del contratto ceduto, proseguendo in tutti i suoi rapporti anteriori al trasferimento della titolarità”.
Sulla scorta di tale formulazione, il GSE ha storicamente sostenuto la responsabilità diretta del subentrante per qualsiasi debito restitutorio sorto in capo al cedente per violazioni anteriori al cambio di titolarità, andando a recuperare dal nuovo titolare dell'impianto le somme già erogate in relazione all’impianto sin dalla data di entrata in esercizio.
La pronuncia in analisi ridefinisce i confini e sancisce l'invalidità di tale meccanismo sanzionatorio.
2. L’iter processuale e i risvolti innovativi
2.1 La vicenda processuale
La controversia trae origine dall’opposizione proposta avverso il decreto ingiuntivo con cui il TAR Lazio ha ingiunto al soggetto subentrante di un impianto fotovoltaico di restituire al GSE le somme percepite a titolo di incentivi sin dall’entrata in esercizio.
Il soggetto subentrante aveva acquisito la titolarità dell’impianto fotovoltaico a seguito della cessione di un ramo d’azienda.
Nell’ambito di tale operazione, le parti avevano espressamente escluso dal trasferimento tutti i debiti e i crediti anteriori alla cessione. Successivamente, le medesime parti avevano presentato congiuntamente al GSE istanza di voltura della convenzione.
Nelle more della conclusione del procedimento di voltura, all’esito di verifiche ispettive, il GSE ha riscontrato violazioni rilevanti e, conseguentemente, ha comminato la decadenza dalle tariffe incentivanti con effetto retroattivo.
All’atto del perfezionamento dell’addendum alla convenzione, il GSE ha accettato la voltura richiamando l’art. 1409 c.c. per effetto del quale il cessionario subentra in tutti i diritti e obblighi del cedente e prosegue pertanto in tutti i rapporti giuridici anteriori al trasferimento di titolarità. Questa impostazione fa sì che il GSE possa opporre al subentrante tutte le eccezioni derivanti dal contratto, ivi compresa l’eventuale compensazione per somme indebitamente pagate al cedente.
Successivamente, il GSE, a fronte del sollecito e del mancato pagamento della somma richiesta (circa 397mila euro), ha ottenuto l’emissione di un decreto ingiuntivo nei confronti del subentrante, ritenuto quale unico soggetto passivo in virtù dell'effetto liberatorio della cessione del contratto.
Il Consiglio di Stato, riformando sul punto la decisione del giudice di prime cure, ha disatteso tale ricostruzione, accogliendo l’appello proposto dal soggetto subentrante e, per l’effetto, revocando il decreto ingiuntivo.
2.2 I risvolti innovativi: la riconducibilità della fattispecie allo schema di cui all’art. 2033 c.c.
Il fulcro della decisione risiede nella corretta qualificazione della natura giuridica della pretesa restitutoria del GSE a seguito della comminata decadenza tariffaria.
Il Consiglio di Stato ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti determina l'estinzione retroattiva (ex tunc) della posizione di vantaggio del beneficiario. Di conseguenza, la richiesta di restituzione degli incentivi erogati non costituisce l'esercizio di un potere autoritativo, ma si configura come una ripetizione di indebito oggettivo ai sensi dell'art. 2033 c.c., la quale grava, per principio generale, esclusivamente sul soggetto che ha effettivamente percepito le somme prive di titolo (cfr. Cons Stato, sez. II, sent. n. 3773/2026).
Nel caso di specie, l'obbligazione restitutoria non è un debito di natura contrattuale derivante dalla convenzione (nella quale è subentrata la società appellante), ma rappresenta, invece, la diretta conseguenza della rimozione retroattiva del titolo pubblicistico che legittimava l'erogazione dell’incentivo. Tale debito grava, perciò, solo sull’originario titolare che ha percepito le somme.
A supporto di questa tesi, il Collegio valorizza la disciplina stessa della convenzione sottoscritta con i produttori, ovverosia:
l’art. 13, comma 5, prevede espressamente il recupero di quanto "indebitamente percepito dal Soggetto Responsabile", collegando l'obbligo restitutorio al soggetto che ha percepito materialmente le somme; e
l'art. 9 regola la cessione dell'impianto senza disporre alcun subentro automatico del cessionario nelle passività restitutorie maturate dal cedente prima del trasferimento.
Non è dunque giuridicamente ammissibile traslare sul cessionario/subentrante un debito restitutorio da indebito relativo a somme che quest'ultimo non ha mai riscosso.
Né può ritenersi che la successione nella convenzione del nuovo titolare dell’impianto gli abbia trasferito anche l’obbligazione restitutoria facente capo al cedente.
L'azione di ripetizione ex art. 2033 c.c., infatti, non segue la titolarità o la circolazione del bene (in questo caso, l'impianto), ma rimane indissolubilmente legata alla materiale percezione del pagamento, rimasto privo di causa.
3. Considerazioni conclusive
Tale decisione rappresenta un fondamentale punto di svolta nella tutela degli investitori nel settore delle fonti rinnovabili, in quanto esclude l’ingiustificato rischio di una trasmissione automatica a carico dei soggetti che acquistano impianti già operativi dei rischi restitutori relativi a periodi antecedenti l’acquisto, garantendo che l’acquirente/subentrante, il quale non ha mai incassato le somme oggetto di contestazione, non venga esposto a richieste di restituzione di somme mai incassate.
