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08/11/2021
Shipping and Logistics

Meno rifiuti in mare, più negli impianti portuali: la Direttiva (UE) 2019/883

Sono passati oramai più di due anni dall’entrata in vigore della Direttiva (UE) 2019/883 “relativa agli impianti di raccolta per il conferimento dei rifiuti delle navi che modifica la direttiva 2010/65/UE e abroga la direttiva 2000/59/CE” (la “Direttiva”)[1].

Il termine per conformarsi alla Direttiva era fissato al 28 giugno 2021 ma è ancora in fase di recepimento da parte dell’Italia.

Data la peculiarità ed importanza della materia, proviamo ad individuare quelli che – a nostro avviso – possono ritenersi gli aspetti di maggior rilevanza di cui il legislatore dovrebbe tenere conto in sede recepimento della Direttiva.

In linea generale, crediamo che bisognerebbe:

  • orientarsi verso l’apertura al mercato e quindi alla concorrenza, non escludendo la possibilità di affidare a più operatori il servizio di raccolta rifiuti in un determinato porto;
  • agire in modo armonizzato con la normativa nazionale e con il Regolamento (UE) 2017/352[2] che “istituisce un quadro normativo per la fornitura dei servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti” (il “Regolamento”) – includendovi anche il servizio di raccolta rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico.

Per quanto concerne l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti a più operatori, nella Direttiva si legge che il servizio di raccolta rifiuti rientra nel campo di applicazione del Regolamento, guisa che la limitazione al numero di prestatori del servizio di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi è solo eventuale e dunque, giustificata soltanto dall’accertamento della sussistenza di alcuni stringenti requisiti, debitamente valutati alla stregua di un opportuno procedimento ex artt. 6 e ss. del Regolamento[3].

A conferma della possibilità di poter disporre di una pluralità di soggetti prestatori del servizio, l’evoluzione giurisprudenziale in tema di raccolta di rifiuti a bordo delle navi[4], è orientata nel senso di ritenere che, sebbene nelle more della predisposizione degli atti di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento del citato servizio, quest’ultimo possa perfino essere espletato anche dalle imprese iscritte nel registro ex art. 68 cod. nav.[5] in possesso di idonei requisiti[6].

Senza entrare qui nel dettaglio della vicenda, è ragionevole ritenere che tale orientamento possa garantire appieno la contesa concorrenziale tra gli operatori, attraverso l’apertura al mercato, sul presupposto che la selezione dell’operatore del servizio sia rimessa “al soggetto che usufruirà del servizio e a carico del quale sono posti i relativi costi, in un regime concorrenziale[7].

Quanto sopra per scongiurare la presenza di un solo operatore erogante il servizio che, in virtù della propria posizione, potrebbe applicare condizioni eccessivamente onerose in un determinato porto, con conseguente rischio di essere qualificata come una pratica limitativa della concorrenza.

Per quanto concerne il Regolamento (UE) 2017/352, il decreto di recepimento dovrebbe – a nostro avviso – essere chiaro ed esaustivo rispetto alla concreta applicazione dei principi di trasparenza, proporzionalità e rendicontazione di cui al Regolamento anche per il settore in esame[8].

Anche alla luce dei predetti principi, l’articolo 8 della Direttiva, rubricato “Sistema di recupero dei costi”, prevede che gli Stati membri assicurino che i costi degli impianti portuali per la raccolta e il trattamento dei rifiuti delle navi, diversi dai residui del carico, siano recuperati mediante la riscossione di tariffe a carico delle navi[9].

Con particolare riferimento all’elaborazione e al funzionamento di tali sistemi di recupero dei costi, l’articolo 8, paragrafo 2, della Direttiva prevede espressamente – inter alia – che:

  • le navi debbano pagare una “tariffa indiretta” indipendentemente dal conferimento o meno dei rifiuti agli impianti portuali di raccolta;
  • la “tariffa indiretta” copra: a) i costi amministrativi indiretti[10]; b) una parte dei costi operativi diretti[11] (pari ad almeno il 30% del totale dei costi diretti dell’effettivo conferimento dei rifiuti nell’anno precedente, con la possibilità di tenere conto anche dei costi relativi al volume di traffico previsto per l’anno successivo);
  • per i rifiuti di cui all’allegato V della Convenzione MARPOL[12], diversi dai residui del carico, non si imponga alcuna “tariffa diretta” al fine di garantire il massimo incentivo possibile[13];
  • la “tariffa indiretta” non includa i costi dei rifiuti dei sistemi di depurazione dei gas di scarico, che sono recuperati in base alla tipologia e ai quantitativi di rifiuti conferiti.

Inoltre, con specifico riferimento alla copertura di una parte dei costi operativi diretti, pari ad almeno il 30% del totale dei costi diretti dell’effettivo conferimento dei rifiuti nell’anno precedente, sarebbe opportuno – a nostro avviso – evitare, laddove l’erogatore del servizio in un determinato porto sia inefficiente, che tale percentuale possa in concreto assumere il valore del 100% del totale dei costi diretti.

A quest’ultimo riguardo, l’adozione di un regime tariffario che applichi in tutti i porti una medesima unità di misura per la tariffazione dei quantitativi (volume ovvero peso etc.), garantendo al contempo congrui sistemi di recupero dei costi di cui all’articolo 8 della Direttiva, potrebbe auspicabilmente far diminuire tutti gli eventuali costi ingiustificati ed eccessivamente onerosi a carico dell’utenza[14].

Pertanto, la previsione di una procedura ad hoc definita a livello interministeriale e volta esclusivamente alla predisposizione di adeguati “criteri e meccanismi” di formazione delle tariffe, tenendo conto di quanto già è stato previsto per la definizione (e l’aggiornamento) dei criteri e meccanismi tariffari dei servizi tecnico-nautici, potrebbe garantire peraltro che la tariffa sia:

  • individuata all’esito di un procedimento aperto, in cui sia possibile appurare le diverse voci di costo (e di utile) ai fini dell’erogazione del servizio;
  • strutturata in modo tale da consentire agli utenti la possibilità di verificare l’incidenza delle singole voci di costo e, quindi, dei singoli servizi resi, sul prezzo complessivo della prestazione.

In detto contesto, l’art. 9 della Direttiva prevede espressamente che le navi in servizio di linea siano esentate, a titolo esemplificativo e non esaustivo, dagli obblighi in materia di sistema di recupero dei costi qualora vi siano prove sufficienti del rispetto di una serie di condizioni, quali, tra le altre, “la stipulazione di un accordo – comprovato da un contratto firmato con un porto o un’impresa di gestione dei rifiuti e notificato a tutti i porti lungo la rotta – che garantisc[a] il conferimento dei rifiuti e il pagamento delle tariffe in un porto lungo il tragitto della nave”.

Infine, nel momento in cui l’emanando decreto entrerà in vigore, considerata peraltro la difficoltà di poter stipulare un simile accordo, le navi in servizio di linea dovrebbero – a nostro avviso – disporre di un periodo di tolleranza tale per cui possano essere in grado di adeguarsi effettivamente agli stringenti requisiti di esenzione di cui alla Direttiva.

Per concludere: nel momentaneo silenzio del legislatore e fatte naturalmente salve tutte le situazioni contingenti di ciascun porto, è evidente come una mirata ed attenta apertura alla concorrenza del servizio di raccolta rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico non possa che accrescere la competitività e l’attrattività delle singole Autorità di Sistema Portuale e dei rispettivi indotti nel mercato nazionale ed internazionale.

 

Il contenuto di questo elaborato ha valore meramente informativo e non costituisce, né può essere interpretato, quale parere professionale sugli argomenti in oggetto. Per ulteriori informazioni si prega di contattare Luca Cavagnaro e Emanuele Rinaldi.

 

 

[1] L’obiettivo primario che la Direttiva persegue è quello di ridurre gli scarichi in mare dei rifiuti e dei residui del carico prodotti dalle navi che scalano nei porti situati nel territorio dell’Unione. Non ultimo, migliorare la disponibilità e l’utilizzo degli impianti portuali di raccolta dei citati rifiuti e residui.
[2] Per una panoramica del Regolamento, potete consultare alcuni articoli del nostro Shipping&Transport Bulletin: “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: fornitura di servizi portuali (prima parte)“ (Dicembre-Gennaio 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: “limitazioni” al numero di prestatori di servizi portuali ed obblighi di servizio pubblico (seconda parte)“ (Febbraio-Marzo 2019); “Il Regolamento UE 2017/352 in materia di servizi portuali e trasparenza finanziaria: i princìpi generali in materia di trasparenza finanziaria e diritti d’uso dell’infrastruttura portuale“ (Aprile-Maggio 2019).
[3] In altri termini, la regola posta a fondamento della Direttiva sembrerebbe essere la pluralità di prestatori e la libertà di prestare servizi nei porti, con la conseguenza che, invece, la deroga al mercato concorrenziale e l’eventuale intenzione di limitare il numero dei prestatori di servizi portuali costituirebbe l’eccezione soggetta all’apposito procedimento formale previsto dal Regolamento.
[4] Cfr. ex multis: Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3049/2020; TAR Sardegna, Sez. II, n. 282/2021.
[5] Coloro che esercitano un’attività all’interno del porto, diversa dalle operazioni o servizi portuali (art. 16 L. 84/94), sono soggetti all’iscrizione al registro di cui all’art. 68 cod. nav., tale per cui “Coloro che esercitano un’attività nell’interno dei porti ed in genere nell’ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell’esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto. Il capo del compartimento, sentite le associazioni sindacali interessate può sottoporre all’iscrizione in appositi registri, eventualmente a numero chiuso, e ad altre speciali limitazioni coloro che esercitano le attività predette”.
[6] Sul punto vedasi l’articolo del nostro Shipping&Transport Bulletin, “Servizio di raccolta rifiuti a bordo delle navi e servizio di bunkeraggio a mezzo bettolina: significativi passi in avanti verso l’apertura al mercato“ (Novembre-Dicembre 2020).
[7] Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3049/2020, considerando (10).
[8] Al considerando (36) delle premesse della Direttiva, si riporta quanto segue: “La presente [D]irettiva va oltre il quadro fornito da tale [R]egolamento e fornisce maggiori dettagli per la predisposizione e il funzionamento dei sistemi di recupero dei costi per gli impianti portuali di raccolta dei rifiuti delle navi e per la trasparenza della struttura dei costi”.
[9] La Direttiva precisa altresì come i sistemi di recupero dei costi non debbano in alcun modo costituire un incentivo per le navi a scaricare i loro rifiuti in mare.
[10] L’allegato 4 della Direttiva qualifica come costi amministrativi indiretti quelli derivanti dalla gestione del sistema porto, quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le voci di costo inerenti alla “elaborazione e approvazione del piano di raccolta e di gestione dei rifiuti (ivi inclusa la sua attuazione ed eventuali audit)”.
[11] L’allegato 4 della Direttiva qualifica come costi operativi diretti quelli derivanti dall’effettivo conferimento dei rifiuti delle navi, quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le voci di costo inerenti alla “fornitura di infrastrutture degli impianti portuali di raccolta, compresi container, cisterne, strumenti di lavorazione, chiatte, camion, raccolta dei rifiuti e impianti di trattamento”.
[12] La Convenzione internazionale per la prevenzione dell’inquinamento causato da navi (“Convenzione MARPOL”) è stata elaborata dall’Organizzazione marittima internazionale (“IMO”) con l’obiettivo di prevenire e ridurre al minimo l’inquinamento causato da navi, sia accidentale che derivante da operazioni ordinarie, ed è corredata da sei allegati tecnici che riguardano l’inquinamento marino. In particolare, l’allegato V contiene le norme relative alla prevenzione dell’inquinamento da rifiuti delle navi.
[13] L’articolo 8, paragrafo 2, lett. c, della Direttiva specifica che quanto previsto è volto a “garantire un diritto di conferimento senza ulteriori oneri basati sul volume dei rifiuti conferiti, eccetto qualora il volume superi la massima capacità di stoccaggio dedicata menzionata nel modulo di cui all’allegato 2 della presente direttiva [..]”.
[14] Quanto sopra, dunque, a nostro avviso, non potrebbe essere raggiunto senza un opportuno coinvolgimento dell’utenza stessa (e quindi anche delle associazioni nazionali di categoria) in tutte le fasi preparatorie e successive alla predisposizione dei piani di raccolta e gestione dei rifiuti in ambito portuale, nonché in sede di determinazione e/o aggiornamento delle relative tariffe per l’erogazione del servizio.

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