La riforma del D.Lgs. 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche, “CCE”) ad opera del D.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modificazioni dalla L. 20 aprile 2026, n. 50, ha riguardato anche l’art. 44 del CCE, che disciplina l’autorizzazione per l’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici.
La disciplina di questo genere di autorizzazioni è stata più volte modificata.
Nella versione originaria del CCE, l’art. 87 contemplava un unico iter autorizzativo per infrastrutture attive e passive (pali, torri e tralicci), senza distinzioni in funzione della natura dell’infrastruttura.
In particolare, l’art. 87 dell’originario CCE – e la prima versione dell’art. 44 del CCE, come riformulato dal D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 207 – non distingueva l’autorizzazione delle infrastrutture passive (c.d. pali nudi, cioè privi di impianti radioemittenti) da quella delle infrastrutture attive (cioè comprensive di impianti radioemittenti). L’art. 87 del CCE originario, infatti, richiedeva all’istante di presentare in ogni caso la documentazione sul rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici (c.d. Analisi di Impatto Elettromagnetico, “AIE”) dell’infrastruttura stessa, indipendentemente dal fatto che fosse attiva o passiva.
Con la novella del 2022 (D.l. n. 21/2022, convertito con L. n. 51/2022) la necessità dell’AIE è stata esclusa per le sole infrastrutture passive (pali, torri e tralicci); con l’ulteriore intervento del D.l. n. 36/2022 (convertito con L. n. 79/2022) è stato chiarito che l’istanza ex art. 44 CCE può riguardare “anche” l’installazione di torri e tralicci destinati ad ospitare “successivamente” apparati radio-trasmittenti. Con tale modifica, come evidenziato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 luglio 2023, n. 7316), si è in sostanza riconosciuta espressamente la possibilità di autorizzare le infrastrutture passive e, conseguentemente, di installarle indipendentemente dalla contestuale attivazione di reti o servizi di comunicazione elettronica.
La riforma del 2026 (art. 5, comma 1-ter, lett. a), del D.l. n. 19/2026) ha, per quanto qui rileva: (i) soppresso, al comma 1, la parola “successivamente”; e (ii) soppresso, al comma 3, l’inciso che escludeva l’obbligo di presentare in sede di istanza l’AIE in caso di infrastrutture passive. Di conseguenza, l’art. 44 del CCE dispone attualmente che “L'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie anche, l'installazione di torri, di tralicci destinati ad ospitare apparati radio-trasmittenti, ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili in qualunque tecnologia, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle bande di frequenza all'uopo assegnate, anche in coubicazione, viene autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell'Organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, ove previsto” (comma 1) e che “l’istanza, redatta al fine della sua acquisizione su supporti informatici, deve essere corredata della documentazione atta a comprovare, il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, relativi alle emissioni elettromagnetiche, di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, attraverso l'utilizzo di modelli predittivi conformi alle prescrizioni della CEI” (comma 3).
Questa nuova formulazione dell’art. 44 del CCE si presta a una possibile interpretazione restrittiva, secondo cui la riforma avrebbe precluso l’autorizzazione delle sole infrastrutture passive. Tale interpretazione potrebbe far leva su due argomenti: (a) la soppressione dell’avverbio “successivamente” al comma 1 impedirebbe di scindere l’infrastruttura passiva dall’infrastruttura attiva ai fini dell’autorizzazione; (b) l’obbligo di presentare l’AIE impedirebbe di valutare autonomamente la sola infrastruttura passiva, che di per sé non produce alcun impatto elettromagnetico. Da questa interpretazione discenderebbe anche l’obbligo implicito di presentare istanze congiunte da parte delle tower company e dei Mobile Network Operators (“MNO”).
Tale lettura, tuttavia, non può essere accolta.
In primo luogo, di certo non era questa l’intenzione del legislatore. Il dossier del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati che ha accompagnato la conversione del D.l. n. 19/2026 chiarisce che la soppressione del “successivamente” mira a favorire l’applicazione del regime autorizzatorio all’installazione delle infrastrutture destinate agli impianti radioelettrici, con particolare riferimento a torri e tralicci destinati a ospitare apparati radio-trasmittenti, “indipendentemente dal fatto che il montaggio di tali apparati avvenga contestualmente o successivamente all’installazione delle infrastrutture medesime”, mentre la soppressione dell’esenzione documentale sulle emissioni elettromagnetiche (AIE) uniforma il regime “a prescindere dalla natura attiva o passiva dell’infrastruttura”.
Le modifiche perseguono dunque due finalità convergenti: uniformare il regime autorizzatorio delle infrastrutture, a prescindere dalla loro natura attiva o passiva, e semplificare l’installazione, superando ogni vincolo temporale sul successivo montaggio degli apparati radio-trasmittenti, che poteva invece derivare dall’avverbio “successivamente” presente nella precedente versione dell’art. 44, comma 1, del CCE.
Del resto, dal punto di vista letterale, la novella non impone alcun obbligo di contestualità tra l’installazione dell’infrastruttura passiva e quella degli apparati attivi.
Né è dirimente l’equiparazione del regime documentale sull’impatto elettromagnetico: per le infrastrutture passive manca il presupposto logico della documentazione – non vi sono emissioni – e, correlativamente, dell’intervento dell’ARPA (l’organismo di controllo di cui all’art. 14 della L. n. 36/2001), che la norma prevede del resto solo “ove previsto” (comma 1) e il cui silenzio-assenso opera laddove “ne sia previsto l’intervento” (comma 10). Ne consegue che non può desumersi l’impossibilità di ottenere l’autorizzazione per i soli “pali nudi” dal fatto che non vi sia una vera e propria AIE ì o che l’ARPA debba necessariamente prendere parte attiva al procedimento, dal momento che il ruolo dell’ARPA è espressamente configurato come eventuale.
D’altronde, se l’attuale art. 44 del CCE avesse inteso limitare l’autorizzazione alle sole infrastrutture attive e dunque imporre che l’istanza fosse presentata congiuntamente da una tower company e da un MNO, avrebbero dovuto essere modificati anche i requisiti soggettivi per la presentazione dell’istanza, aggiungendo all’autorizzazione generale ex art. 11 del CCE anche la titolarità dei diritti d’uso delle frequenze ai sensi degli artt. 58 e ss. del CCE. Invece, l’unico requisito soggettivo per presentare l’istanza ex art. 44 del CCE resta la titolarità dell’autorizzazione generale ex art. 11 del CCE (cfr. art. 44, comma 2, del CCE).
D’altro canto, ritenere che la norma consenta esclusivamente l’autorizzazione di infrastrutture complete, con conseguente obbligo di presentazione congiunta dell’istanza da parte di tower company e MNO, significherebbe imporre un’integrazione verticale obbligatoria tra la gestione dell’infrastruttura e la prestazione dei servizi di comunicazione elettronica.
È, invece, principio ispiratore dei mercati dei servizi prestati su infrastrutture condivisibili e non facilmente duplicabili (per ragioni economiche, fisiche o giuridiche) favorire la separazione tra la titolarità e la gestione dell’infrastruttura e la titolarità e la gestione del servizio tramite essa prestato. Tale criterio informa l’architettura della Direttiva (UE) 2018/1972 (Codice Europeo delle Comunicazioni Elettroniche), orientata a promuovere la concorrenza e la condivisione delle infrastrutture: essa impone infatti agli Stati membri di garantire “la libertà di fornire reti e servizi di comunicazione elettronica” (art. 12) e riconosce alle imprese autorizzate il diritto di vedersi esaminate le istanze volte all’installazione delle infrastrutture di rete pubblica di comunicazione (artt. 15 e 43).
In questa prospettiva, il modello delle tower company – soggetti neutrali, titolari delle infrastrutture passive, che ne consentono l’uso condiviso a una pluralità di MNO in regime di co-location – costituisce uno strumento essenziale per promuovere l’efficienza allocativa, ridurre la duplicazione degli impianti (con evidenti benefici anche in termini di impatto ambientale e paesaggistico), accelerare la copertura del territorio e garantire l’accesso all’infrastruttura a condizioni di parità, in coerenza con gli obiettivi di connettività del Piano nazionale di ripresa e resilienza.
Imporre, per via interpretativa, la contestualità tra autorizzazione dell’infrastruttura passiva e installazione dell’apparato attivo si tradurrebbe, di fatto, in una barriera all’ingresso per gli operatori infrastrutturali puri, costretti a reperire di volta in volta un MNO disposto a presentare l’istanza congiunta, con un surrettizio ritorno al modello verticalmente integrato che il legislatore europeo e il legislatore interno hanno inteso superare.
