Dietrofront del parlamento su AIA e introduzione di un regime transitorio. Prevale il buonsenso ma permangono vari profili critici
Come noto, con l’emanazione del Decreto n. 175 del 21 novembre 2025 destinato originariamente a regolare i soli crediti d’imposta di cui al Piano Transizione 5.0 (il “Decreto”) si è diffuso tra gli operatori un senso di sconforto e disillusione, per l’ulteriore nuova battuta di arresto derivante dal nuovo regime delle “aree idonee” per la realizzazione di impianti da fonte rinnovabile in Italia.
Nello specifico, il Decreto:
ha abrogato la disciplina delle aree idonee ope legis di cui all’art. 20, co. 8 del D.Lgs. 199/2021 (e, per l’effetto, anche il DL Agricoltura (d.l. n. 63/2024), in pendenza, come noto, di scrutinio costituzionale) nonché i criteri e i parametri di cui al DM del 2 luglio 2024 (il “DM Aree Idonee” - già parzialmente annullato dal TAR Lazio a maggio del 2025 e attualmente sub judice dinanzi al Consiglio di Stato);
ha introdotto nel Decreto Legislativo n. 190/2024 (anche noto come “TU FER”) una nuova disciplina delle aree idonee (artt. 11-bis e ss. del TU FER).
Come detto, le modifiche apportate dal Decreto hanno creato particolari timori e incertezze, in particolare, da una parte, per l’introduzione del requisito dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (“AIA”) per gli impianti industriali entro cui considerare un raggio di “idoneità” e, dall’altra per l’assenza di un regime transitorio da applicarsi ai progetti già in corso di autorizzazione sulla base della normativa abrogata.
Con la conversione in legge del Decreto, (attualmente in corso di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale – la “Legge di Conversione”), se, per un verso, tali profili di criticità sono stati per risolti, per un altro, sono emerse ulteriori perplessità di rilievo non marginale per le prossime iniziative di sviluppo
In merito, si riporta di seguito l’intera elencazione delle varie tipologie di “aree idonee” così come modificate dalla Legge di Conversione.
Nello specifico, sono considerate aree idonee:
i siti ove sono già installati impianti che producono energia dalla stessa fonte rinnovabile e in cui vengono realizzati interventi di modifica, anche sostanziale, che non comportino una variazione dell’area occupata superiore al 20%, con la precisazione (non presente nel previgente Art. 20 del D.Lgs. 199/2021) che tale variazione dell’area non è consentita per gli impianti fotovoltaici installati a terra in aree agricole; inoltre, per le nuove aree occupate, bisogna osservare quanto previsto dal D.Lgs. 42/2004 in materia di autorizzazioni culturali e paesaggistiche (cfr. Art. 11-bis, co. 1, lett. a) del TU FER);
i siti oggetto di bonifica individuati ai sensi del D.Lgs. 152/2006 (il “Codice dell’Ambiente”), le cave e le miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento nonché (in aggiunta a quanto era previsto dal D.Lgs. 199/2021) le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati (cfr. Art. 11-bis; co. 1, lett. b), c) e d) del TU FER);
i siti e gli impianti nella disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato, dei gestori di infrastrutture ferroviarie, delle concessionarie autostradali, delle società di gestione aeroportuale nonché i beni del demanio in uso al Ministero della Difesa o al Ministero dell’Interno e determinati beni immobili individuati dall’Agenzia del demanio, sentito il Ministero dell’economia e delle finanze, e (previsione introdotta in fase di conversione) il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste nei casi di beni a destinazione agricola, di proprietà dello Stato, non contemplati in programmi di valorizzazione o dismissione di propria competenza (cfr. Art. 11-bis, co. 1, lett. e), f), g), h) ed i)).
Impianti fotovoltaici
All’art. 11-bis, co. 1, lett. l) sono previste delle ulteriori (e aggiuntive) fattispecie di idoneità specifiche per gli impianti fotovoltaici. In particolare, si tratta:
delle aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri;
degli edifici, delle strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali;
delle aree a destinazione industriale, direzionale, artigianale, commerciale, logistica e delle aree destinate all’insediamento di Data Center;
delle aree adibite a parcheggi (limitatamente alle strutture di copertura);
degli invasi idrici, i laghi di cave e le miniere dismesse o in condizioni di degrado ambientale;
delle aree nel perimetro di competenza del servizio idrico integrato;
delle aree interne agli stabilimenti e agli impianti industriali, non destinati alla produzione agricola o zootecnica, né alla produzione di energia da fonte rinnovabile di cui all’art. 268 del Codice dell’Ambiente e le zone agricole racchiuse in un perimetro di 350 metri da tale impianto o stabilimento (è stato rimosso in fase di conversione la necessità che il relativo stabilimento sia stato autorizzato con AIA mentre è stata confermata la compressione della buffer zone da 500 a 350 metri).
Nemmeno in fase di conversione è stato re-introdotto il previgente Art. 20, co. 8, lett. c-quater (i.e., le aree non ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004) che proprio di recente il TAR Lombardia-Milano, sez. III, sent. n. 4300 del 30 dicembre 2025 ha confermato essere – in continuità con altre pronunce ammnistrative (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 19 ottobre 2023, n. 808 e TAR Toscana, sez. II, 8 luglio 2024, n. 844) – un’ulteriore fattispecie di area idonea, ampliativa dell’elenco contenuto nel comma 8.
Inoltre, il testo approvato dal Parlamento è intervenuto eliminando tra i centri di idoneità per lo sviluppo di nuovi impianti da fonte rinnovabile gli impianti FER già esistenti, ponendo un argine all’orientamento estensivo che si era consolidato con l’interpello MASE n. 130318 dell’8 agosto 2023 poi corroborato anche dalla giurisprudenza amministrativa (tra le altre TAR Lazio, Roma, Sentenza n. 4994/2025; Tar Lecce, Sentenza n. 1113/2025).
Zone agricole e impianti agrivoltaici
Come noto, il Decreto ha finalmente introdotto la tanto agognata definizione di impianto agrivoltaico standard, che ricordiamo essere quella di “impianto fotovoltaico che preserva la continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione. Al fine di garantire la continuità delle attività colturali e pastorali, l’impianto può prevedere la rotazione dei moduli collocati in posizione elevata da terra e l’applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione”.
Sul punto, la Legge di Conversione introduce importanti precisazioni da tenere a mente in fase autorizzativa:
per l’installazione dell’impianto agrivoltaico i soggetti proponenti di impianti agrivoltaici sono tenuti a dotarsi di una dichiarazione asseverata – da allegare al progetto presentato in fase di autorizzazione e, comunque, da mettere a disposizione dell’amministrazione nell’ambito delle attività di controllo – redatta da un professionista abilitato che attesti che l’impianto è idoneo a conservare almeno l’80% della produzione lorda vendibile;
viene attribuito al comune territorialmente competente un potere della durata di cinque anni (successivi alla realizzazione di un impianto agrivoltaico) volto a verificare la persistenza dell’idoneità del sito di installazione all’uso agro-pastorale;
è previsto il ripristino dello stato dei luoghi nonché l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 1.000 ed euro 100.000 agli interventi di installazione di impianti agrivoltaici che non consentano la preservazione della continuità delle attività colturali e pastorali sul sito di installazione[1].
Tali emendamenti danno adito a non poche perplessità attese le strutturali difficoltà di mezzi e conoscenze degli uffici tecnici comunali nonché l’intrinseca complicazione di poter asseverare ex ante un valore fortemente condizionato da fattori imprevedibili (i.e., clima) determinabile solo ex post a maggior ragione con riferimento a terreni attualmente non coltivati o sui quali verrà mutata coltura.
Ulteriori criticità discendono poi dalla novità correlata al potere quinquennale di verifica delle amministrazioni comunali che, oltre a poter essere utilizzato strumentalmente dagli enti locali, rischia di conferire una notevole incertezza alla solidità dei progetti acquistati o sviluppati dagli attori di mercato proprio in ragione della genericità e astrattezza dei parametri da osservare ai sensi della Legge di Conversione.
Impianti per la produzione di biometano
Con riferimento agli impianti per la produzione di biometano le modifiche alla disciplina del Decreto appaiono limitate ma non prive di conseguenze. In particolare, sono considerate idonee:
le aree agricole entro 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale (i.e., il previgente all’Art. 20, co. 8, lett. c-ter), 1) del D.Lgs. 199/2021 che, come visto, non si applica più agli impianti fotovoltaici);
le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti di cui all’art. 268 del Codice dell’Ambiente nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento;
le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri.
Come visto per la tecnologia fotovoltaica, anche per i progetti di impianti per la produzione di biometano non figurano più tra le aree idonee quelle di cui al previgente art. 20, co. 8, lett. c-quater (i.e., le aree non ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004).
Parola alle Regioni
Sulla falsariga di quanto disposto dal previgente art. 20, co. 4 del D.Lgs. 199/2021 in combinato disposto con il DM Aree Idonee, si prevede che entro 120 giorni dall’entrata in vigore del Decreto (i.e., entro il 22 marzo 2026), le Regioni e, entro centottanta giorni dalla medesima data (i.e., entro il 21 maggio 2026), ciascuna provincia autonoma (garantendo l’opportuno coinvolgimento degli enti locali) provvedano con propria legge, all’individuazione delle aree idonee sulla base dei principi e criteri di cui al nuovo art. 11-bis, co. 4 del TU FER, tra cui vale la pena menzionare i seguenti:
le Regioni non possono qualificare come idonee le aree ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio né quelle incluse in una fascia di rispetto di tre chilometri, nel caso di impianti eolici, e di cinquecento metri, nel caso di impianti fotovoltaici, dal perimetro dei beni medesimi, né identificare aree idonee ove le caratteristiche degli impianti da realizzare siano in contrasto con le norme di attuazione previste dai piani paesaggistici (cfr. Art. 11-bis, co. 4, lett. m) del TU FER);
Sul punto si sono espresse anche le associazioni di categoria, rappresentando la criticità, segnalata da alcune Regioni, relativa alla difficoltà di individuare aree idonee in misura sufficiente rispetto agli obiettivi regionali assegnati. Tali criticità producono, in concreto, l’effetto di una sostanziale impossibilità di conseguire i target di sviluppo delle fonti rinnovabili nei termini previsti, con conseguente rischio di compromissione degli obiettivi nazionali ed europei.
al fine di preservare la destinazione agricola dei suoli, le aree agricole qualificabili come aree idonee a livello regionale non devono essere inferiori allo 0,8% delle Superfici Agricole Utilizzate (SAU) né superiori al 3% delle SAU medesime, comprensive della superficie su cui insistono impianti agrivoltaici (inciso inserito mediante la Legge di Conversione);
può essere previsto un differente limite massimo per ciascun comune fermi restando i limiti regionali sopra esposti, i.e., tra lo 0,8% e il 3% della SAU (periodo inserito al posto del precedente “possono essere definite specifiche percentuali di sfruttamento delle SAU a livello comunale” in sede di esame parlamentare al fine di attribuire esplicitamente tale competenza alle regioni e alle province autonome, superando così possibili incertezze interpretative della formulazione originaria circa l’ente preposto alla determinazione delle soglie a livello comunale);
impossibilità di prevedere divieti generali e astratti all’installazione di impianti a fonti rinnovabili, fermi restando i divieti e le limitazioni prescritte per l’installazione di impianti fotovoltaici in aree agricole ai sensi dell’art. 11-bis, co. 2 e di quanto previsto dall’articolo 11-quinquies del Decreto (a mente del quale all’interno delle zone di protezione dei siti UNESCO è consentita unicamente l’installazione di impianti da fonti rinnovabili autorizzabili in edilizia libera ai sensi dell’All. A del TU FER).
Aree idonee a mare
Il Decreto introduce il concetto di “aree idonee a mare” (cfr. art. 11-ter del TU FER) disponendo che sono tali quelle aree individuate dai piani di gestione dello spazio marittimo nonché le piattaforme petrolifere in disuso e i porti (quest’ultimi, per impianti eolici di potenza fino a 100 MW e previa variante del piano regolatore portuale da approvarsi entro sei mesi dalla presentazione dell’istanza di autorizzazione unica).
Regime semplificato
Alla pari di quanto disposto dal previgente art. 22 del D.Lgs. 199/2021, l’art. 11-quater del Decreto prevede che per gli interventi ricadenti (interamente e non parzialmente) su aree idonee si applichi un regime autorizzativo semplificato.
Segnatamente, per tali interventi non è necessaria l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (il parere dell’autorità competente, ove espresso, non è vincolante) e, in caso di progetti soggetti ad autorizzazione unica, i termini del procedimento sono ridotti di un terzo.
L’introduzione di disposizioni transitorie e la scomparsa delle aree ex c-quater
Se inizialmente il Decreto ha reiterato lo stesso errore del DM Aree Idonee, non prevedendo alcun regime di salvaguardia per gli iter in corso, così determinando un potenziale effetto retroattivo delle nuove limitazioni sui plurimi progetti in pipeline non in linea con i rinnovati criteri localizzativi (ricordiamo che il TAR Lazio con la sentenza 9155/2025 ha parzialmente annullato il DM Aree Idonee su questo punto), ecco che l’esame al parlamento ci fornisce un regime transitorio che mira a salvare tutti i progetti il cui iter autorizzativo era già in vigore alla data di entrata in vigore del Decreto.
Segnatamente, è stabilito che le disposizioni di cui agli articoli 11-bis, comma 1, e 11-quater del TU FER, introdotti dal Decreto, non si applicano alle procedure in corso alla data di entrata in vigore del Decreto (dunque al 22 novembre 2025), le quali continuano a svolgersi ai sensi della disciplina previgente. Si chiarisce inoltre che per “procedure in corso” si intendono quelle abilitative o autorizzatorie, ivi comprese quelle di valutazione ambientale, per le quali la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto risulti compiuta alla data di entrata in vigore del Decreto. Inoltre, nei casi di elevato valore agricolo dell’area, la regione o la provincia autonoma territorialmente competenti possono ricorrere al rimedio in opposizione di cui all’articolo 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Sorge subito il problema, tuttavia, di determinare quando la completezza della documentazione presentata a corredo del progetto risulti compiuta per tutti quei procedimenti semplificati (i.e., PAS) per i quali il filtro della completezza documentale non viene nei fatti compiuto. Ciò determinerebbe, a seconda dell’interpretazione sistematica o letterale della norma (i) di considerare “salvi” tutti i progetti il cui deposito sia stato completato almeno trenta giorni antecedentemente alla data del 22 novembre 2025 (nel rispetto dell’Articolo 8 del TU FER) o al contrario (ii) di considerare non verificata la completezza documenti tutti quei procedimenti per i quali non sia stato formalmente rilasciato un provvedimento di conferma della completezza documentale (sebbene il termine di trenta giorni sia nel frattempo già decorso).
Quanto infine al previgente c-quater, sede di plurime iniziative progettuali fin dalla sua introduzione, è stata confermata l’esclusione dal novero delle aree idonee di quelle non ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 42/2004.
Le aree agricole
Nonostante il DL Agricoltura sia attualmente sottoposto al vaglio costituzionale, il Decreto appare, purtroppo, riproporre essenzialmente il medesimo divieto generalizzato di realizzazione di impianti fotovoltaici a terra nelle aree agricole.
L’unica positiva differenza è rappresentata dall’introduzione della tanto attesa definizione di impianti agrivoltaici standard i quali, dovrebbero poter essere realizzati su aree agricole in deroga al predetto divieto.
Ciò nondimeno, anche in relazione a tale profilo appaiono permanere significativi margini di incertezza; difatti la deroga trova applicazione solo laddove i moduli siano “collocati in posizione adeguatamente elevata da terra”, il che lascia immensi spazi di discrezionalità alle relative amministrazioni locali su cosa si debba intendere per “posizione adeguatamente elevata”.
È opportuno, se non necessario, che vengano forniti dei criteri e parametri tecnici nitidi e concreti volti a limitare l’alea dei procedimenti amministrativi e, al contempo, ad agevolare gli operatori nella pianificazione delle proprie strategie di investimento
Lasciano particolarmente perplessi i paletti imposti alle Regioni in termini di aree agricole qualificabili come idonee nel proprio territorio che, come visto, non devono essere inferiori allo 0,8% né superiori al 3% delle SAU (i.e., la somma delle superfici destinate alla produzione agricola), prevedendo, inoltre, la possibilità per i comuni di definire un differente limite massimo, fermi restando i limiti regionali sopra esposti.
Si tratta di un meccanismo che rischia di innescare, per ciascuna Regione, una vera e propria corsa all’avvio dei procedimenti autorizzativi su aree agricole al fine di prevenire eventuali rischi di diniego derivanti dall’avvenuta erosione della succitata soglia del 3%.
Sebbene la forchetta individuata per le aree idonee, pur presentata come misura di tutela del suolo agricolo, non costituisce in realtà un vincolo effettivo alla crescita del fotovoltaico utility scale sotto un profilo puramente quantitativo - essendo il 3% della SAU[2] sufficiente a sviluppare ben più della capacità necessaria per il fabbisogno energetico, è ragionevole attendersi che una parte significativa delle aree astrattamente idonee non presenterà condizioni di allaccio tecnicamente ed economicamente sostenibili, con la conseguenza di alimentare, come già avviene, fenomeni di progettualità opportunistica, eccessiva concentrazione micro-zonale e perdita di efficienza del sistema autorizzativo ed energetico a svantaggio di tutta la collettività.
Conclusioni
Il quadro normativo delineato dalla Legge di Conversione segna senza dubbio un punto di svolta nella disciplina delle aree idonee per lo sviluppo delle fonti rinnovabili, ponendo rimedio ad alcune delle più evidenti criticità emerse nella versione originaria del provvedimento.
In particolare, l’introduzione di un regime transitorio per i procedimenti in corso e la rimozione di requisiti sproporzionati, quali il necessario possesso dell’AIA per l’individuazione delle buffer zone industriali, rappresentano interventi correttivi apprezzabili e, sotto diversi profili, necessari per ristabilire un minimo di certezza giuridica per gli operatori.
Ciò nondimeno, l’impianto complessivo della riforma continua a presentare significative aree di frizione.
La definitiva esclusione della fattispecie ex art. 20, co. 8, lett. c-quater del D.Lgs. 199/2021 riduce sensibilmente l’ampiezza delle aree qualificabili come idonee, in apparente disallineamento rispetto all’orientamento giurisprudenziale che ne aveva valorizzato la funzione espansiva e sistematica. Parimenti, il persistente divieto generalizzato di fotovoltaico a terra in area agricola, temperato solo dalla deroga per gli impianti agrivoltaici standard, continua a fondarsi su formule elastiche e indeterminate che rischiano di tradursi, in sede applicativa, in un ampliamento eccessivo della discrezionalità amministrativa.
Particolarmente delicata appare, inoltre, la scelta di vincolare le Regioni a soglie percentuali rigide di SAU qualificabile come area idonea.
Tale meccanismo, sebbene formalmente orientato alla tutela del suolo agricolo, rischia di produrre effetti distorsivi, incentivando una competizione anticipatoria tra progetti, una concentrazione localizzativa non ottimale e un incremento di iniziative prive di reale sostenibilità tecnica ed economica, con ricadute negative sull’efficienza complessiva del sistema autorizzativo e sul perseguimento degli obiettivi di decarbonizzazione.
In definitiva, il legislatore ha compiuto un passo avanti nel tentativo di razionalizzare una materia stratificata e fortemente conflittuale, ma il risultato appare ancora lontano da un assetto realmente stabile, coerente e funzionale agli obiettivi nazionali ed europei e che ascolti le istanze degli operatori.
Molto dipenderà, nei prossimi mesi, dall’attuazione regionale del nuovo quadro normativo, dall’adozione degli strumenti digitali di supporto alla pianificazione territoriale e, non da ultimo, dal contributo chiarificatore che potrà provenire dalla giurisprudenza amministrativa.
In assenza di ulteriori interventi di affinamento, permane il rischio che la disciplina delle aree idonee continui a rappresentare non tanto un fattore di accelerazione, quanto un ulteriore terreno di incertezza per lo sviluppo ordinato delle fonti rinnovabili in Italia.
[1] Tale sanzione è prevista anche per la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra in violazione del divieto di cui all’art. 11-bis comma 2 del TU FER.
[2] Attualmente pari a 12,3 milioni di ettari, fonte ISTAT (2025): https://www.istat.it/storage/ASI/2025/capitoli/C13.pdf a fronte di un obbiettivo di generazione da fonte rinnovabile al 2040 che oscilla tra 144 GW e 170 GW, fonte Terna (2025): https://download.terna.it/terna/Terna_Prospettive_Sviluppo_Sistema_Energetico_2050_Copertura_domanda_elettrica_8de15802728e7d1.pdf.
