1. Premesse
Il 30 settembre è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la Legge 29 settembre 2026 n. 169 recante “Delega al Governo in materia di energia nucleare sostenibile” (di seguito, la “Legge Delega”), approvata in via definitiva in data 23 settembre, e che entrerà in vigore il prossimo 15 ottobre.
Il provvedimento assume particolare rilievo non soltanto perché segna la riapertura, sul piano normativo, alla possibilità di produrre energia da fonte nucleare sul territorio nazionale, ma anche perché affida al Governo, tramite appositi decreti legislativi, il compito di definire una disciplina organica di un intero settore.
L’analisi che segue è stata già oggetto di pubblicazione, lo scorso 9 ottobre, tra le pagine del quotidiano onlineStaffetta Quotidiana.
2. I contenuti della delega
L’architettura della Legge Delega copre l’intero ciclo di vita dell’energia nucleare, dalla programmazione strategica sino allo smantellamento degli impianti e alla gestione dei rifiuti radioattivi.
Più nel dettaglio, la delega ha per oggetto:
la previsione di un programma nazionale per lo sviluppo della produzione e dell’utilizzo di energia da fonte nucleare sostenibile e da fusione nonché la disciplina della governance per l’approvazione, l’attuazione e il monitoraggio di tale programma nazionale;
la normativa riguardante la disattivazione e lo smantellamento delle installazioni nucleari esistenti e la futura destinazione dei relativi siti;
la disciplina relativa alla sperimentazione, localizzazione, costruzione, esercizio e disattivazione: (a) degli impianti di produzione di energia da fonte nucleare sostenibile (anche ai fini della produzione di idrogeno e calore); (b) degli impianti di fabbricazione e riprocessamento del combustibile nucleare; (c) degli impianti di stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito; (d) degli impianti di smaltimento definitivo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito;
la disciplina dell’utilizzo dell’energia nucleare per il settore navale e marittimo;
l’introduzione di eventuali modalità di sostegno alla realizzazione di impianti per la produzione di energia nucleare nonché di modalità di promozione delle attività di ricerca e sviluppo nel settore della fissione nucleare e dell’energia da fusione anche mediante forme di incentivazione;
la governance regolatoria riordinando le funzioni di sicurezza, vigilanza e controllo e valutando l’istituzione di un’autorità amministrativa indipendente per la sicurezza nucleare.
3. Criteri direttivi e prossimi passi
L’art. 3 della Legge Delega individua specifici principi e criteri direttivi cui il Governo dovrà attenersi in sede di attuazione della delega.
Il programma nazionale
Uno dei punti focali della Legge Delega è rappresentato dal programma nazionale per lo sviluppo della produzione e dell’utilizzo dell’energia nucleare.
Sul punto, i decreti legislativi dovranno definire i criteri e i procedimenti per l’approvazione e l’attuazione del programma in coerenza con gli obiettivi di neutralità carbonica da raggiungere entro l’anno 2050.
In merito, alcuni dati sono già contenuti nel PNIEC sulla base del quale si stima che la produzione di energia nucleare possa coprire al 2050 un range tra l’11% e il 22% della richiesta nazionale di energia elettrica.
Profili urbanistici ed autorizzativi
La Legge Delega reca principi di rilievo tutt’altro che marginali con riferimento al futuro sviluppo dei progetti con un focus sui profili localizzativi e autorizzativi.
In particolare, è previsto che:
siano definiti i criteri e i procedimenti per la localizzazione degli impianti di (i) produzione di energia da fonte nucleare sostenibile; (ii) fabbricazione e riprocessamento del combustibile nucleare; (iii) stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito; (iv) smaltimento definitivo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito (gli “Impianti”);
siano individuate le tipologie di impianti abilitabili, nel rispetto del principio della neutralità tecnologica e sulla base dei criteri della massima sostenibilità e sicurezza che utilizzino le migliori tecnologie nucleari, comprese le tecnologie modulari o avanzate;
siano disciplinati dei procedimenti abilitativi integrati di competenza del MASE finalizzati ad autorizzare la costruzione ed esercizio degli Impianti, individuando, nel rispetto del principio di leale collaborazione, i casi in cui è necessaria l’acquisizione dell’intesa delle regioni interessate, ovvero della Conferenza unificata;
il titolo rilasciato a seguito del procedimento abilitativo sostituisca ogni provvedimento amministrativo, autorizzazione, concessione, licenza, nulla osta e atto di assenso ad eccezione dei provvedimenti di valutazione ambientale;
i titoli abilitativi costituiscano anche variante ai vigenti strumenti urbanistici, qualora necessario;
gli interventi relativi agli Impianti e alle relative opere connesse siano considerati di pubblica utilità, indifferibili e urgenti e che il relativo titolo abilitativo possa comprendere, ove necessario, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio;
nell’ambito dei procedimenti abilitativi si tenga conto del rispetto del paesaggio e del patrimonio storico-artistico ai sensi dell’art. 9 della Costituzione;
gli operatori a cui è rilasciato il titolo abilitativo prestino adeguate garanzie finanziarie per la gestione dell’intero ciclo di vita dell’Impianto anche tramite costituzione di uno o più fondi destinati alla copertura dei costi per la disattivazione degli impianti stessi e per la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile nucleare esaurito fino allo smantellamento finale;
siano definite misure compensative ambientali e territoriali, anche di carattere economico, da stabilire in sede di rilascio del titolo abilitativo, con oneri a carico dei proponenti.
Incentivi
La Legge Delega dispone che in sede di attuazione siano determinati i criteri per l’attribuzione di eventuali forme di sostegno (i.e., eventuali contributi o incentivi di matrice pubblica) agli operatori che intendano esercitare le attività nucleari, sulla base anche del principio di valorizzazione della maggiore coerenza con il programma nazionale.
In merito il provvedimento non reca ulteriori precisazioni; bisognerà attendere pertanto i relativi decreti legislativi per avere maggiori dettagli in ordine alla tipologia, natura ed entità di tali forme di sostegno e ai loro riflessi sui business plan dei player di settore.
NIMBY
In subordine la Legge Delega reca alcuni criteri direttivi mirati, essenzialmente, a correre ai ripari sin dal principio rispetto al fenomeno NIMBY provando a prevenire quanto già accaduto negli ultimi anni in termini di contrasto locale alle iniziative correlate alla diffusione delle energie rinnovabili.
In particolare, è prevista rispettivamente l’attuazione di una opportuna campagna di informazione ai cittadini sull’energia nucleare – con particolare riferimento alla relativa sicurezza e sostenibilità – e di forme di informazione capillare per le popolazioni direttamente interessate dalla localizzazione degli impianti, nonché di consultazione delle medesime, stanziando una spesa di 1,5 milioni di euro per il 2026 e di 6 milioni di euro per il 2027.
Prossimi passi
Quanto alla scansione temporale della fase attuativa, il Governo dispone di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della Legge Delega per adottare uno o più decreti legislativi.
Successivamente, ciascun decreto potrà essere integrato o corretto entro i ventiquattro mesi successivi, secondo la medesima procedura.
Si tratta di un margine temporale significativo, pensato anche per consentire l’adeguamento della disciplina alla rapida evoluzione delle tecnologie di riferimento.
Sotto il profilo procedimentale, i decreti saranno adottati su proposta del MASE, di concerto con un ampio novero di dicasteri, previa acquisizione dell’intesa in sede di Conferenza unificata, nonché del parere del Consiglio di Stato.
4. Considerazioni preliminari
Trattandosi di una legge delega, ogni valutazione sulla reale portata innovativa della riforma e sui relativi impatti sul mercato non può che essere, allo stato, preliminare. Saranno infatti i decreti legislativi a definire gli elementi essenziali del nuovo quadro regolatorio, dalle procedure autorizzative ai criteri localizzativi, sino agli strumenti di sostegno agli investimenti.
Sotto il profilo autorizzativo, diversi principi e criteri direttivi richiamano istituti già sperimentati nel settore delle rinnovabili e oggi disciplinati dal D.Lgs. 190/2024: procedimento unico e titolo abilitativo a efficacia sostitutiva (i.e., la nota Autorizzazione Unica), criteri localizzativi (i.e., le c.d. “aree idonee”), misure compensative e garanzie finanziarie connesse alla dismissione degli impianti.
Il parallelismo offre anche uno spunto critico. L’esperienza delle rinnovabili dimostra, infatti, che la previsione normativa di strumenti di semplificazione non è, di per sé, sufficiente ad assicurare tempi certi ed efficienza dei procedimenti.
Sarà quindi essenziale evitare che analoghe criticità si riproducano nel settore nucleare, nel quale l’incertezza autorizzativa potrebbe assumere un peso ancora maggiore in ragione della dimensione e dell’orizzonte temporale degli investimenti.
A ciò si aggiunge il tema della governance territoriale. La scelta di attribuire al MASE la competenza sui procedimenti abilitativi integrati dovrà essere coordinata con il ruolo delle Regioni e degli enti locali, soprattutto nelle scelte localizzative.
La concreta disciplina dei meccanismi di intesa e di superamento degli eventuali dissensi rappresenterà quindi uno dei passaggi più delicati dei decreti attuativi.
Va da sé che tali profili si legano direttamente anche alla bancabilità delle future iniziative. Come evidenziato anche dalla Banca d’Italia, alla maturità ancora limitata di alcune delle tecnologie considerate si accompagnano, infatti, notevoli incertezze sui costi e sui tempi di realizzazione.
In tale contesto, non sarà sufficiente disporre di una cornice autorizzativa: certezza dei tempi, stabilità regolatoria, adeguata allocazione dei rischi e strumenti capaci di assicurare prevedibilità dei ricavi saranno condizioni essenziali per rendere gli investimenti effettivamente finanziabili.
In questa prospettiva, particolare rilievo assumerà la concreta definizione degli strumenti di sostegno, soltanto prospettati dalla Legge Delega.
Considerata l’elevata intensità di capitale che caratterizza gli investimenti nucleari e la concentrazione dei costi nella fase iniziale dei progetti, sarà infatti essenziale individuare meccanismi in grado, da un lato, di sostenere i rilevanti CAPEX iniziali e, dall’altro, di assicurare flussi di cassa sufficientemente stabili e prevedibili nel lungo periodo.
La configurazione degli incentivi e degli eventuali strumenti di revenue stabilization costituirà quindi un elemento centrale per la bancabilità dei progetti e, più in generale, per l’effettiva capacità della riforma di attrarre capitale privato.
In definitiva, il ritorno del nucleare è soltanto ai blocchi di partenza: saranno le scelte del legislatore delegato a determinare se la riforma resterà una cornice programmatica o riuscirà a tradursi in un mercato concretamente “sostenibile” su tutti i fronti.
