In Italia l’ambito e l’assetto complessivo di un porto – incluse le aree destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica ed alle infrastrutture sia stradali sia ferroviarie – sono definiti dal Piano Regolatore Portuale. Ciò in conformità a quanto previsto dall’art. 5 della legge portuale italiana (Legge 84/94). Ai sensi di detta disposizione, inoltre, il Piano Regolatore Portuale individua “le caratteristiche e la destinazione funzionale delle aree interessate” (art. 5, comma 1, Legge 84/94).
Va tuttavia osservato come non tutti i porti italiani dispongano di un piano regolatore e come – da un porto all’altro – tali piani possano concretizzarsi tanto in complessi e dettagliati documenti quanto in una semplice planimetria del porto con l’indicazione delle varie destinazioni d’uso delle relative aree.
Questa differenziazione tra porti con piani regolatori più o meno articolati (per non parlare dei porti del tutto privi di un piano regolatore) potrebbe avere un impatto – come è facile intuire – sulla contesa concorrenziale tra imprese che, operando in porti differenti con piani regolatori più o meno stringenti, potrebbero avere maggiori o minori difficoltà nell’eventualità di dover adeguare le proprie attività ai mutamenti del mercato.
È chiaro, infatti, che laddove un piano regolatore si presenti meno strutturato e dunque più flessibile, un’impresa potrebbe avere maggiori chances di variare la propria attività pur continuando ad operare nella medesima area del porto (per quanto contraddistinta da una determinata destinazione d’uso).
Come insegna una recente sentenza del TAR Toscana [1], infatti, il Piano Regolatore Portuale rappresenta “più che uno strumento di pianificazione, un atto generale di programmazione col quale l’Amministrazione stabilisce regole, criteri e modalità di utilizzazione delle aree portuali”.
Quanto sopra allo scopo di ottimizzare lo svolgimento delle attività portuali, “funzionalizzando” e “specializzando” le varie aree del porto per valorizzarne al massimo le potenzialità, in una prospettiva di miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza nell’utilizzo degli spazi demaniali, nonché di sviluppo dei traffici.
In questo senso, il TAR Toscana ha evidenziato proprio come una distinzione funzionale delle varie aree del porto, pur potendo parzialmente limitare le possibili iniziative economiche delle imprese portuali, sia in realtà strumentale al perseguimento dell’interesse generale (e dunque anche di dette imprese) rappresentato dal raggiungimento di migliori livelli di efficienza nella movimentazione delle merci e dalla conseguente possibilità di ulteriore crescita dei traffici.
Sulla funzione del Piano Regolatore Portuale, inoltre, si era già espresso anche il Consiglio di Stato[2], affermando che tale documento “costituisce pur sempre un atto generale di programmazione con cui la p.a. dispone le regole e fissa i criteri e le modalità per la futura utilizzazione del porto; tale atto vincola, limitandone la discrezionalità, la stessa amministrazione la quale non può, senza valide ragioni e motivatamente, discostarsene”.
Alla luce della sopra citata giurisprudenza e considerati i fisiologici mutamenti del mercato, pare dunque legittimo chiedersi se un porto si possa (rectius: si debba) considerare “ingabbiato” dalle destinazioni d’uso delle proprie aree previste dal piano regolatore vigente.
La risposta è, per fortuna, negativa. L’ente di gestione può, qualora ricorrano esigenze di modifica dell’originario assetto produttivo del porto, attivare appositi strumenti per modificare un Piano Regolatore Portuale e – in tal modo – variare eventualmente anche le destinazioni d’uso delle aree portuali.
In particolare, il già citato art. 5 della Legge 84/94 prevede la possibilità di modificare un Piano Regolatore Portuale mediante gli strumenti della variante-stralcio e dell’adeguamento tecnico funzionale (“ATF”).
La variante-stralcio, pur non comportando modifiche infrastrutturali o funzionali degli obiettivi e/o delle strategie del piano regolatore, determina modifiche sostanziali dello stesso.
L’ATF è invece lo strumento previsto dalla legge italiana per “le modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del piano regolatore di sistema portuale in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali” (art. 5, comma 5, Legge 84/94).
Le Linee Guida per la redazione dei Piani Regolatori pubblicate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel marzo 2017 chiariscono come una modifica non sostanziale in termini funzionali possa ravvedersi, per esempio, allorquando sia necessario inserire una destinazione d’uso in una specifica area portuale, già caratterizzata da una funzione. In queste ipotesi, dunque, è l’ATF lo strumento cui ricorrere.
Ciò che qui preme ricordare è come la variazione del Piano Regolatore Portuale sia sottoposta a precise regole procedurali, per le quali il nostro ordinamento traccia norme precise e inderogabili
Quanto sopra anche per garantire le imprese che – sulla scorta delle previsioni di un determinato PRP – effettuano o hanno effettuato ingenti investimenti confidando appunto nella validità delle prescrizioni dettate dallo strumento pianificatorio che ci occupa.
Per fare un esempio pratico, è chiaro come un’impresa potrebbe decidere di investire grandi capitali per intraprendere un’attività in una determinata area portuale sul presupposto che tale area - secondo le previsioni del PRP - sia l’unica destinata allo svolgimento di tale attività. Qualora il PRP venisse poi variato in via surrettizia senza ricorrere ai sopra citati strumenti all’uopo previsti dall’ordinamento, gli investimenti di detta impresa potrebbero venire ingiustamente vanificati.
Anche in una prospettiva di sviluppo della industry, pertanto, è importante che gli investimenti vengano tutelati e che – di conseguenza – le imprese possano effettivamente fare affidamento sulle previsioni di un PRP senza il timore che tali previsioni vengano poi surrettiziamente variate.
In altri termini: se è vero che un piano regolatore può essere modificato e – di conseguenza – può essere variata la destinazione d’uso di un’area portuale, è altrettanto vero che tale modifica/variazione può essere implementata soltanto attraverso i sopra citati strumenti della variante-stralcio e dell’ATF, nel rispetto delle procedure all’uopo previste dalla legge.
Quanto sopra significa che non sono ammissibili variazioni surrettizie o asseritamente giustificate da una presunta interpretazione estensiva delle previsioni di un Piano Regolatore Portuale, dovendosi sempre necessariamente ricorrere – prima di procedere a qualsiasi variazione nella destinazione d’uso di un’area portuale – agli strumenti a tal fine offerti dal nostro ordinamento. Tanto è vero che l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, con la recente delibera n. 130/2017, ha opportunamente affermato che “il perfezionamento di decisioni strategiche relative alla pianificazione delle attività portuali deve essere legato a politiche incentivanti tese ad assicurare l’efficienza delle gestioni ed il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese ed i consumatori, nel rispetto dei principi di conoscibilità preventiva, trasparenza, equità e non discriminazione”.
In particolare i riferimenti alla conoscibilità preventiva ed alla trasparenza ci sembrano essenziali per garantire – nei termini di cui sopra – la protezione degli investimenti, nonché per incentivarli. È chiaro infatti come un’impresa – per investire – abbia innanzitutto bisogno di regole chiare e conoscibili in anticipo sulle quali fare affidamento.
Il contenuto di questo articolo ha valore solo informativo e non costituisce un parere professionale.
Per ulteriori informazioni contattare Simone Gaggero
[1] TAR Toscana, sentenza n. 1620/2016.
[2] Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd. 02 luglio 1997 n. 242.
